Explication du nouveau règlement de l'UE sur l'agriculture biologique

Mise à jour

Le règlement biologique (UE) 2018/848 est l'acte de base qui établit les règles de l'UE en matière de production biologique et d'étiquetage des produits biologiques. Il a révisé et renforcé le système de contrôle, le régime commercial et les règles de production, remaniant un régime en place depuis 2007. Elle a pour objectifs déclarés d'encourager le développement durable de la production biologique dans l'UE, de garantir une concurrence loyale pour les agriculteurs et les opérateurs de l'UE, de prévenir les fraudes et les pratiques déloyales et d'améliorer la confiance des consommateurs dans les produits biologiques. Bien que l'accent soit mis sur le secteur biologique de l'UE, il a également des implications significatives pour les pays tiers. De nombreuses règles ont été clarifiées, supprimant les incohérences et les ambiguïtés, mais aussi adaptées pour aligner les pays tiers sur les pratiques de l'UE en matière de produits biologiques.

Contexte

En 2007, l'Union européenne a adopté le règlement (CE) n° 834/2007 établissant les principes, les objectifs et les règles générales de la production et de l'étiquetage biologiques. Ce règlement a été complété par plusieurs actes d'exécution de la Commission relatifs à la production, à la distribution et à la commercialisation des produits biologiques.

Après plusieurs années d'intenses négociations, le 28 juin 2017, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord pour réviser et remplacer ces règles existantes. L'objectif déclaré du nouveau règlement(2018/848) est d'encourager le développement durable de la production biologique dans l'UE, en garantissant une concurrence loyale pour les agriculteurs et les opérateurs, en prévenant la fraude et les pratiques déloyales, et en améliorant la confiance des consommateurs dans les produits biologiques. La date d'application initiale était le 1er janvier 2021, mais elle a été reportée au 1er janvier 2022.

Le premier projet a été introduit par la Commission européenne en 2014, mais n'a été publié au Journal officiel qu'en 2018. Ce long processus reflète les négociations souvent controversées et le large éventail d'opinions des parties prenantes. L'UE a cherché à trouver un équilibre entre le respect des principes fondamentaux de la production biologique et le maintien de la flexibilité pour les opérateurs. Toutefois, il a été difficile de trouver un compromis acceptable pour toutes les parties sur plusieurs points.

Cette révision du règlement de l'UE sur l'agriculture biologique s'inscrit dans le cadre de la stratégie "de la ferme à la table " et du plan d'action en faveur de l'agriculture biologique de l'UE, qui constituent de nouvelles initiatives politiques majeures dans le cadre du "Green Deal" européen, dont l'objectif est de consacrer au moins 25 % des terres agricoles de l'UE à l'agriculture biologique d'ici à 2030.

Produits concernés

produits biologiques

qu'est-ce qui change ?

Le règlement de l'UE sur l'agriculture biologique vise à encourager le développement durable de la production biologique dans l'UE, à garantir une concurrence loyale pour les agriculteurs et les opérateurs, à prévenir les fraudes et les pratiques déloyales et à améliorer la confiance des consommateurs dans les produits biologiques.

Il apporte un changement fondamental à l'approche réglementaire, en passant du principe d'équivalence au principe de conformité. L'ancien règlement (CE) n° 834/2007 reconnaissait que les produits biologiques pouvaient être produits selon des méthodes différentes mais équivalentes en termes de résultats et d'alignement sur les principes biologiques. Le nouveau règlement prévoit un système de conformité. Les producteurs des pays tiers devront se conformer exactement aux mêmes règles que ceux de l'Union européenne, sans possibilité de reconnaissance d'équivalence. Ce système est censé être équitable pour tous les producteurs, car chacun devra respecter les mêmes normes.

La page web de la Commission intitulée " Législation pour le secteur des produits biologiques " énumère (actuellement) 32 actes de droit dérivé (actes délégués et d'exécution) en vigueur, couvrant le commerce, la production, l'étiquetage et les contrôles.

En juillet 2023, la Commission européenne a publié des FAQ sur les dispositions du règlement (UE) 2018/848 et de son droit dérivé. Les FAQ résument les réponses qui ont été préparées en réponse à des questions spécifiques reçues par la Commission. Elles comprennent des précisions utiles sur la composition et le fonctionnement des groupes d'agriculteurs, entre autres. Le document sera régulièrement mis à jour et publié sur le site web de la Commission - voir L'agriculture biologique en un coup d'œil.

Règles commerciales

Le règlement (CE) n° 834/2007 prévoit deux options pour la reconnaissance et le commerce des produits biologiques. La première est celle des accords d'équivalence, en vertu desquels un arrangement administratif a été conclu entre l'UE et un pays tiers impliquant la reconnaissance mutuelle de l'équivalence de leurs normes biologiques. Les pays suivants ont été reconnus comme "pays équivalents" : Argentine, Australie, Canada, Chili, Costa Rica, Inde, Israël, Japon, République de Corée, Suisse, Tunisie, États-Unis et Nouvelle-Zélande. Dans ces pays, l'inspection et la certification des exportations biologiques sont effectuées par les autorités nationales compétentes.

Dans presque tous les autres pays, l'inspection et la certification relèvent de la responsabilité des "organismes de contrôle". Il s'agit d'entités indépendantes désignées par la Commission européenne pour vérifier que les producteurs biologiques de leur zone de responsabilité respectent des normes et des mesures de contrôle équivalentes à celles de l'UE. Chacun de ces organismes dispose d'une norme biologique reconnue et autorisée comme étant équivalente et conforme aux principes de l'agriculture biologique. Il existe une soixantaine d'organismes de contrôle reconnus dans le monde, chacun appliquant des normes équivalentes. Leur contenu peut varier, car le système actuel permet d'adapter ces normes aux circonstances locales. Les opérateurs de l'UE se sont opposés à cette approche, estimant qu'elle conférait un avantage déloyal aux producteurs des pays tiers.

Cette situation change dans le cadre du nouveau règlement biologique de l'UE 2018/848. Il y aura toujours deux systèmes possibles pour importer des produits biologiques depuis l'extérieur de l'UE, mais ils ne sont plus basés sur l'équivalence :

• Les accords commerciaux. Tous les pays tiers précédemment reconnus comme équivalents doivent renégocier les termes en tant qu'accords commerciaux bilatéraux.
• Organismes de contrôle. En l'absence d'accord commercial, une liste d'organismes/autorités de contrôle reconnus de l'UE et de pays tiers sera autorisée à effectuer des inspections et des certifications dans les pays tiers.

La législation secondaire détaille le fonctionnement des nouvelles règles commerciales, les procédures de négociation des accords commerciaux et les modalités d'autorisation des organismes de contrôle. Les textes suivants sont particulièrement importants pour les partenaires d'AGRINFO :

• Le règlement délégué (UE) 2021/2306 qui contient des règles sur la délivrance des certificats d'inspection (COI), le format du COI, l'utilisation de TRACES, les contrôles officiels des lots et les procédures douanières spéciales.
• Le règlement délégué (UE) 2021/2305, qui définit les cas dans lesquels les produits biologiques et en conversion sont exemptés de contrôles officiels, ainsi que le lieu des contrôles officiels. Il est important de noter le changement de point d'entrée dans l'UE. Les produits biologiques nécessitant un certificat phytosanitaire devront passer par des points de contrôle frontaliers (par opposition aux postes de contrôle frontaliers), avec des contrôles plus stricts et un nombre limité de points d'entrée dans l'UE.
• Règlement d'exécution (UE) 2021/2307 relatif aux documents et notifications requis pour les importations dans l'UE. Il comprend des dispositions modifiées pour le COI, le COI et les lots fractionnés, les règles de notification préalable avant l'arrivée (via TRACES) avec le délai minimum (1 jour ouvrable avant l'arrivée) et les règles transitoires pour les COI papier.
• Règlements délégués (UE) 2021/1697 sur les critères et 2021/1698 sur les exigences procédurales pour la reconnaissance des autorités et des organismes de contrôle, et leur fonctionnement. Le règlement d'exécution (UE) 2021/2325 établit la liste des pays tiers et des autorités et organismes de contrôle. Les périodes de transition sont importantes (voir calendrier).
• Règlement délégué (UE) 2021/1342 relatif à la procédure à suivre pendant la période transitoire pour les organismes/autorités de contrôle. Jusqu'à l'expiration de leur reconnaissance actuelle, les produits biologiques importés dans l'UE doivent être produits conformément aux règles de production et aux dispositions de contrôle actuelles (règlements (CE) n° 834/2007, (CE) n° 889/2008 et (CE) n° 1235/2008). Les organismes de contrôle continueront à effectuer des audits conformément aux règles d'équivalence jusqu'à ce qu'ils soient officiellement reconnus.

Règles de production et d'étiquetage

Le chapitre III du règlement (UE) 2018/848 établit les règles générales de production et l'annexe II les règles détaillées. Celles-ci couvrent la conversion, la production végétale, le matériel de reproduction végétal, la collecte, l'emballage, le transport et le stockage, ainsi que l'autorisation des produits et des substances. Les partenaires d'AGRINFO sont particulièrement concernés :

• Le règlement délégué (UE) 2020/1794 qui comprend des dérogations sur l'utilisation de matériel de reproduction végétal en conversion et non biologique, et fixe des conditions pour l'utilisation de matériel non biologique lorsque le matériel biologique n'est pas disponible. Le règlement d'exécution (UE) 2020/464 définit les règles relatives aux documents nécessaires à la reconnaissance rétroactive des périodes aux fins de la conversion. Le règlement délégué (UE) 2020/2146 précise les règles exceptionnelles en matière de production biologique, y compris les conditions et les dérogations (exceptions) en cas d'événements catastrophiques.
• Le règlement délégué (UE) 2021/642 décrit certaines informations à fournir lors de l'étiquetage des produits biologiques, y compris les aliments composés pour animaux. Le règlement délégué (UE) 2021/716 définit les règles de production biologique applicables aux graines germées et aux têtes de chicorée, aux aliments pour certains animaux d'aquaculture et aux traitements antiparasitaires en aquaculture.
• Le règlement d'exécution (UE) 2021/1165 autorise l'utilisation de produits et de substances dans la production biologique et établit leurs listes, y compris les annexes suivantes :

Annexe I: Substances actives contenues dans les produits phytopharmaceutiques dont l'utilisation est autorisée en production biologique. Les substances énumérées à l'annexe I doivent être approuvées dans le cadre de la législation "horizontale" de l'UE sur les pesticides (règlement (CE) n° 1107/2009) et ne peuvent être utilisées que conformément aux conditions d'utilisation approuvées dans l'UE.

Annexe II: Engrais, amendements du sol et nutriments autorisés.

Annexe IV: Produits autorisés pour le nettoyage et la désinfection.

Annexe VI: Produits et substances dont l'utilisation est autorisée en production biologique dans certaines zones de pays tiers (règlement (UE) 2018/84, art. 45(2)). Des substances peuvent être ajoutées à l'annexe VI pour être utilisées dans des pays tiers lorsqu'il existe des raisons justifiées (par exemple, pour un organisme nuisible non présent dans l'UE). Le règlement (UE) 2021/1165 (article 10) décrit la procédure à suivre pour obtenir ces autorisations. Les substances répertoriées n'ont pas besoin d'être approuvées pour être utilisées dans l'UE, mais elles doivent respecter les limites maximales de résidus de pesticides fixées par le règlement (CE) n° 396/2005.

Règles de contrôle

Les règles de contrôle de l'agriculture biologique sont énoncées dans le règlement (UE) 2018/848, art. 38. Les détails sur les exigences en matière d'inspection et de certification sont décrits au para. 3. Les opérateurs et les groupes d'opérateurs (à quelques exceptions près) doivent faire l'objet d'un audit, y compris d'une inspection physique sur place, au moins une fois par an. Les audits peuvent être moins fréquents (jusqu'à un maximum de 24 mois) si l'opérateur ou le groupe a été évalué comme présentant un faible risque de non-conformité et si les inspections précédentes n'ont révélé aucun cas de non-conformité au cours des trois dernières années consécutives.

Les actes délégués et les actes d'exécution relatifs à la certification et aux contrôles comprennent : les contrôles de la production et des groupes d'opérateurs ; les contrôles et autres mesures relatives à la traçabilité et à la conformité ; et la certification/les détails du certificat. Les partenaires d'AGRINFO sont particulièrement concernés :

• Le règlement délégué (UE) 2021/715 sur les exigences applicables aux groupes d'opérateurs, y compris le système de contrôle interne (SCI) ; les responsabilités des membres du groupe, du gestionnaire du SCI et des inspecteurs du SCI ; et la liste des situations considérées comme des déficiences du SCI.
• Règlement délégué (UE) 2021/1006 introduisant le modèle de certificat de conformité pour les opérateurs et les groupes d'opérateurs, et règlement délégué (UE) 2021/2304 contenant des règles relatives à la délivrance d'attestations complémentaires sur la non-utilisation d'antibiotiques dans les produits d'origine animale destinés à l'exportation.
• Règlements délégués (UE) 2021/1691 introduisant des exigences détaillées en matière de tenue de registres par les opérateurs de la production biologique, et 2021/771 établissant des critères et des conditions spécifiques pour les contrôles documentaires, y compris des règles sur la traçabilité et les contrôles du bilan massique lors des contrôles officiels, ainsi que des exigences supplémentaires concernant les groupes d'opérateurs.
• Règlement d'exécution (UE) 2021/279 relatif aux contrôles et autres mesures visant à garantir la traçabilité et la conformité. Il comprend des règles relatives à la composition et à la taille maximale d'un groupe d'opérateurs, des exigences en matière de documentation et de tenue de registres pour le SCI, le pourcentage de contrôles et d'échantillonnages, l'utilisation obligatoire (par les autorités compétentes) du système d'information sur l'agriculture biologique(OFIS) pour l'échange d'informations avec la Commission et une période de transition (jusqu'au 1er janvier 2025) pour les groupes d'opérateurs dans les pays tiers en ce qui concerne la taille maximale des groupes.
• Règlement d'exécution (UE) 2021/2119 relatif aux registres et déclarations exigés des opérateurs et groupes d'opérateurs et aux modalités de délivrance des certificats dans les pays tiers. Il comprend des dispositions détaillées sur la délivrance de certificats électroniques, les exigences en matière de tenue de registres par les opérateurs et les groupes d'opérateurs, et les déclarations et autres communications à mettre à la disposition des autorités/organismes de contrôle.

Certification de groupe et procédures d'échantillonnage

En réponse aux préoccupations de l'UE concernant la qualité de la certification de groupe, en particulier dans le cas de très grands groupes de producteurs, des changements majeurs ont été apportés dans le nouveau règlement (UE) 2018/848. Les plus significatifs sont les suivants (art. 36) :

• La certification des groupes d'agriculteurs n'est plus limitée aux pays à faible revenu, mais peut avoir lieu dans n'importe quel pays tiers ou au sein de l'UE.
• Les membres du groupe doivent être des agriculteurs (bien qu'ils puissent également être engagés dans la transformation, la préparation ou la commercialisation de denrées alimentaires ou d'aliments pour animaux). Les coopératives, les fédérations de coopératives et les transformateurs/exportateurs ayant des exploitations agricoles affiliées ne seront plus acceptés en tant qu'entités juridiques certifiables.
• La taille maximale d'un groupe sera de 2 000 membres (Règlement (UE) 2021/279, Art. 4).
• Des limites strictes seront imposées à l'échelle d'exploitation des membres du groupe. Chaque exploitation doit avoir une superficie maximale de 5 hectares (0,5 hectare pour les serres). Par ailleurs, le coût de la certification individuelle de chaque membre doit être supérieur à 2 % de son chiffre d'affaires ou de sa production standard en matière de production biologique, et son chiffre d'affaires en matière de production biologique ne doit pas dépasser 25 000 euros, ou sa production standard en matière de production biologique ne doit pas être supérieure à 15 000 euros par an.
• Le groupe d'agriculteurs doit avoir sa propre entité juridique.
• Chaque groupe doit gérer un système de commercialisation commun.
• Tous les agriculteurs du groupe doivent exercer leur activité dans la même zone géographique.
• Chaque groupe doit mettre en œuvre son propre SCI, avec une personne ou un organisme désigné chargé de veiller à ce que tous les membres du groupe soient en conformité.

Des modifications ont également été apportées au niveau des contrôles et de l'échantillonnage qui seront effectués dans le cadre des inspections de groupes d'agriculteurs par des tiers (règlement (UE) 2021/279, article 7, point e)). 7(e)). Pour chaque groupement, un minimum de 5 % de ses membres (et pas moins de 10) doit faire l'objet d'une inspection par un tiers chaque année. Lorsqu'un groupement compte 10 membres ou moins, tous les membres doivent être contrôlés chaque année. L'échantillonnage des produits et l'analyse en laboratoire doivent être appliqués à 2 % du nombre total de membres.

pourquoi ?

Une révision des règles de l'UE en matière d'agriculture biologique a été jugée justifiée pour plusieurs raisons. De nombreuses dispositions existantes datent de plus de 20 ans et ne sont plus adaptées aux changements majeurs qui ont eu lieu dans la production et le commerce biologiques. Le "patchwork de règles et de dérogations en place n'offrait pas suffisamment de certitude et de sécurité à ce secteur très important de l'agriculture européenne"(Commission européenne 2017).

Ce manque de clarté a entraîné un nombre croissant de demandes d'interprétation juridique et des incohérences dans l'application des règles entre les États membres. Le risque de plaintes formelles pour concurrence déloyale s'est également accru.

Le nouveau régime a introduit un ensemble unique de règles couvrant l'ensemble du secteur biologique de l'UE et s'appliquant à la fois aux agriculteurs de l'UE et aux agriculteurs des pays tiers qui exportent vers l'UE. Il a remplacé plus de 60 normes équivalentes précédemment en vigueur, dans le but de garantir une plus grande équité pour les agriculteurs biologiques de l'UE et une plus grande assurance pour les consommateurs.

Calendrier

Le nouveau règlement organique a été appliqué le 1er janvier 2022, avec différentes périodes transitoires.

La reconnaissance actuelle des pays équivalents expirera le 31 décembre 2026. La reconnaissance actuelle des organismes de contrôle équivalents expirera le 31 décembre 2024 (les organismes/autorités de contrôle peuvent demander une accréditation au titre du nouveau règlement à tout moment entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2024).

Les autorités/organismes de contrôle continuent d'effectuer des audits conformément aux règles d'équivalence jusqu'à ce qu'ils soient officiellement reconnus en vertu du nouveau règlement.

quelles sont les principales implications pour les pays exportateurs ?

Bien que le nouveau règlement soit axé sur le secteur biologique de l'UE, il a également des conséquences importantes pour les pays tiers. Les règles ont été clarifiées, en supprimant les incohérences et les ambiguïtés, mais aussi ajustées pour aligner les pays tiers sur les pratiques biologiques de l'UE. L'objectif est de renforcer l'intégrité de la production biologique, en particulier pour les produits importés, en fixant les mêmes règles pour les opérateurs de l'UE et du monde entier. Toutefois, les opérateurs des pays tiers pourraient avoir des difficultés à s'adapter aux nouvelles règles.

Règles commerciales

Le passage d'un système d'équivalence à un système de conformité crée un ensemble uniforme d'exigences et de normes. Cela peut limiter la possibilité d'adapter les exigences aux conditions locales spécifiques et aux pratiques biologiques.

Règles de production

La perte de la disposition relative à l'équivalence a également des conséquences sur les pratiques de production, si celles-ci correspondent principalement aux conditions européennes. Par exemple, les substances approuvées pour une utilisation en tant que produits phytopharmaceutiques (règlement d'exécution (UE) 2021/1165, annexe I) peuvent ne pas couvrir les besoins dans les pays où les ravageurs, la pression des ravageurs et les conditions socio-économiques et agro-écologiques sont très différentes de celles de l'Europe. La disposition (annexe VI) permettant d'inclure des produits et des substances dont l'utilisation est autorisée dans certaines régions de pays tiers répond à ce problème, mais les délais et la complexité du processus, ainsi que la durée et le champ d'application géographique potentiellement limités de chaque demande suscitent des inquiétudes.

Groupes d'agriculteurs et échantillonnage

Des inquiétudes ont été exprimées quant à l'impact potentiel des nouvelles règles sur les groupes d'agriculteurs et les procédures d'échantillonnage (par exemple, Fairtrade International 2020). Historiquement, les dispositions relatives à la certification de groupe ont été très importantes pour permettre aux petits exploitants des pays à faible revenu d'accéder au marché européen de l'agriculture biologique.

Les modifications apportées à la certification de groupe risquent de créer des contraintes techniques, administratives et financières supplémentaires. Les groupes comptant plus de 2 000 membres devront se scinder en deux ou plusieurs groupes. Les agriculteurs qui ne répondent pas aux critères parce qu'ils dépassent la taille de l'exploitation ou les limites financières devront quitter un groupe et être certifiés individuellement. De nombreux petits producteurs (par exemple dans le domaine de la production de fruits et légumes biologiques) opèrent actuellement au sein de groupes gérés par des transformateurs/négociants et bénéficient de leur soutien administratif et technique. Ils devront également se séparer et gérer leurs propres groupes indépendants.

Chaque fois que de nouveaux groupes sont établis, ils doivent créer et s'enregistrer en tant qu'entité juridique distincte. La législation ne précise pas ce qu'il faut entendre par entité juridique, reconnaissant que cela variera en fonction des réglementations en vigueur dans chaque pays tiers. Les nouveaux groupes doivent mettre en place et appliquer leur propre système de contrôle interne (SCI) et désigner une personne ou un organisme responsable de sa gestion. Les groupes de plus de 400 personnes devront faire face à des coûts de certification accrus en raison des nouvelles règles sur les contrôles externes.

La Commission reconnaît qu'il y aura d'importants changements administratifs, juridiques et structurels en ce qui concerne la taille maximale du groupe, c'est pourquoi une période de transition est prévue pour permettre aux opérateurs de s'adapter aux nouvelles exigences. Les groupes qui étaient déjà certifiés au 1er janvier 2022 disposent de trois ans pour se conformer aux changements relatifs à la taille du groupe (règlement (UE) 2021/279, art. 10). Cela signifie qu'ils doivent avoir leur propre entité juridique et ICS d'ici le 1er janvier 2025.

Il n'y a pas de référence spécifique à des dispositions transitoires pour les groupes de transformateurs/négociants qui doivent se réorganiser. Tant que leur organisme de contrôle continue d'opérer dans le cadre du système d'équivalence (voir calendrier), un groupe peut continuer d'opérer en tant que groupe de transformateurs/opérateurs (potentiellement jusqu'en décembre 2024).

Ressources

Ressources en ligne de la Commission européenne :

• Législation pour le secteur des produits biologiques
• Le nouveau règlement sur les produits biologiques. Communiqué de presse, 20 novembre
• Les produits biologiquesen un coup d'œil, y compris les questions les plus fréquemment posées

Fairtrade International (2020) Changes to EU organic rules threaten farmers' livelihoods (Les changements apportés aux règles de l'UE en matière d'agriculture biologique menacent les moyens de subsistance des agriculteurs).

Système d'information sur l'agriculture biologique (OFIS)

Sources

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