Revisión del sistema de preferencias arancelarias generalizadas (SPG)

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la aplicación de un sistema de preferencias arancelarias generalizadas y por el que se deroga el Reglamento (UE) nº 978/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo

Actualización

El 28 de junio de 2023, el Parlamento Europeo interrumpió las negociaciones sobre una propuesta de la Comisión Europea para establecer un nuevo sistema de preferencias arancelarias generalizadas (SPG)(Parlamento Europeo 2023). Posteriormente, el SPG existente se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2027 [véase Prórroga del sistema de preferencias arancelarias generalizadas (SPG)] .

Los intentos del Consejo de la UE a principios de 2024 de reiniciar las conversaciones para llegar a un acuerdo no tuvieron éxito. En consecuencia, habrá que esperar al nuevo Parlamento Europeo elegido después de junio de 2024 para seguir debatiendo la propuesta de la Comisión.

¿qué está cambiando?

Retirada más sencilla de las preferencias arancelarias SPG/EBA

El actual régimen SPG permite a la Comisión restablecer íntegramente el arancel aduanero común (AAC) cuando las importaciones procedentes del país beneficiario "causen o amenacen con causar graves dificultades a los productores de la Unión" (Reglamento 978/2012, art. 22(1)). La Comisión debe determinar, tras una investigación, si las importaciones tienen este efecto. La investigación, que suele concluir en un plazo de 12 meses, sigue procedimientos estrictos establecidos en el Reglamento Delegado (UE) nº 1083/2013 de la Comisión. Una salvaguardia adicional específica para los sectores textil, agrícola y pesquero permite a la Comisión restablecer aranceles plenos para los productos que "causen o amenacen con causar perturbaciones graves" en los mercados de la UE (art. 30). También existe un "mecanismo especial de vigilancia" en la legislación actual que permite un examen más estrecho y rápido de las importaciones con vistas a identificar "perturbaciones de los mercados de la Unión" (art. 32). La Comisión no incluyó cambios significativos en los mecanismos de salvaguardia ni en el mecanismo especial de vigilancia en su propuesta original, que fue presentada al Consejo y al Parlamento Europeo.

Debates institucionales en curso:

El Consejo ha propuesto un "mecanismo de vigilancia especial más fuerte" (Consejo de la UE 2022). Este mecanismo es más fuerte en el sentido de que modifica las condiciones en las que la UE puede restablecer los aranceles. En la actualidad, esto sólo puede ocurrir cuando las importaciones "causen o amenacen con causar graves perturbaciones" en los mercados de la UE. El Consejo ha propuesto que los aranceles puedan restablecerse cuando la Comisión constate una "perturbación" del mercado (véase "Implicaciones"). Esa perturbación no tiene por qué estar causada por las importaciones. Esto simplificaría a la Comisión Europea el restablecimiento inmediato de la totalidad del AAC. El Parlamento Europeo propone enmiendas específicas para proteger el sector arrocero europeo.

Acuerdo TMA

En general, se considera que el régimen "Todo menos armas" (TMA) funciona eficazmente. La nueva propuesta no introduce cambios significativos para los países del régimen TMA.

SPG

También se considera que el SPG funciona eficazmente, pero se proponen algunos cambios.

Normas sobre acumulación

Las normas de origen de la UE exigen que los productos sean "originarios del país beneficiario" para poder beneficiarse de aranceles de importación más bajos. Estas normas pueden limitar las ganancias de acceso al mercado que pueden obtener los países SPG, en particular cuando las cadenas de suministro cruzan fronteras. La nueva propuesta abre la puerta a normas de origen de la UE menos estrictas al permitir a los países beneficiarios presentar a la Comisión Europea solicitudes de "acumulación regional" (que permite a los países beneficiarios tratar las materias originarias de la región como si fueran originarias de su propio país) y de "acumulación ampliada" (que permite a los países beneficiarios tratar las materias originarias de países con los que la UE tiene un acuerdo de libre comercio como si fueran originarias de su propio país). Dicha acumulación se concederá cuando

• el país beneficiario demuestre que dicha acumulación es necesaria en vista de necesidades comerciales, de desarrollo y de financiación específicas
• la acumulación no cree dificultades comerciales indebidas para otros países elegibles
• el país beneficiario aporte pruebas de que no puede cumplir las normas de origen aplicables a las mercancías en cuestión sin que se conceda dicha acumulación(Propuesta, art. 33).

Las condiciones para la acumulación regional y la acumulación ampliada se establecen en los arts. 55 y 56 del Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión.

Graduación sectorial

En el Reglamento SPG, los productos múltiples (y los capítulos de los códigos aduaneros) se agrupan en secciones. Cuando los sectores (a nivel de sección) han crecido hasta ser competitivos en el mercado de la UE, se considera que se han graduado y ya no pueden acogerse al trato preferencial. La Comisión propone cambiar las normas sobre graduación sectorial para ofrecer a más países la oportunidad de competir en un mercado determinado, y en respuesta a la preocupación de las partes interesadas de la UE de que los países más competitivos se beneficien actualmente de las preferencias arancelarias durante demasiado tiempo. En la actualidad, cuando el valor medio de las importaciones o de un grupo de productos (sección) procedentes de un determinado país socio durante un periodo de 3 años supera el 57% del valor total de las importaciones de la UE del mismo grupo de productos procedentes de todos los países SPG estándar, se suspenden las preferencias arancelarias de que disfrutan los países en el marco del SPG. Para determinados grupos de productos, entre los que se incluyen los árboles/plantas vivas y las grasas animales/vegetales, ese umbral se fija en el 17,5%. En el texto revisado, la Comisión propone que:

• el porcentaje general de reducción de los aranceles pase del 57% al 47%
• para los árboles vivos y las grasas animales/vegetales, el porcentaje específico establecido para estos sectores sigue siendo del 17,5%.

Este tipo de graduación sectorial sólo se aplica a los países beneficiarios del SPG estándar, no a los del SPG+ ni a los de la iniciativa EBA (art. 8).

Debates institucionales en curso:

ElParlamento Europeo propone que los beneficiarios del SPG estándar, y no sólo los del SPG+, deban ratificar todos los convenios sobrederechos humanos y medio ambiente enumerados en el anexo VI en un plazo de 5 años para poder beneficiarse de aranceles preferenciales.

Acuerdo SPG

Los cambios más significativos de la propuesta afectan a los países SPG+.

Nuevas condiciones para beneficiarse del SPG

La propuesta establece nuevas condiciones para obtener el trato SPG+. Un país puede beneficiarse de las preferencias arancelarias del régimen SPG+ si

• es un país vulnerable por falta de diversificación comercial (véase más abajo)
• ha ratificado los convenios pertinentes sobre derechos humanos y medio ambiente (véase más abajo)
• no ha formulado reservas a los convenios pertinentes
• se compromete a mantener la ratificación o aplicar los convenios pertinentes
• se compromete a participar en los procedimientos de información y seguimiento de la UE.

Criterios adicionales para los países vulnerables

Un país se considera vulnerable cuando sus exportaciones a la UE de sus siete mayores categorías de exportación (basadas en las secciones SPG de los productos enumerados en el anexo III de la propuesta de Reglamento) representan >75% de sus exportaciones totales, tomando como media los 3 últimos años consecutivos.

La propuesta de la Comisión simplifica las condiciones existentes para los países que dejan de pertenecer a la iniciativa "Todo menos armas". Se suprime un criterio adicional de "competencia de las exportaciones" (que los países cuyas exportaciones representen >7,4% de las exportaciones de todos los países EBA queden excluidos del estatus SPG+).

Nuevos compromisos en materia de derechos humanos

Actualmente, para beneficiarse de las preferencias arancelarias del SPG+, un país debe haber ratificado una lista de 27 convenios. La nueva propuesta añade los siguientes convenios, con lo que el total asciende a 33:

• Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados (2000)
• Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2007)
• Convenio sobre consultas tripartitas nº 144 (1976)
• Convenio sobre la inspección del trabajo nº 81 (1947)
• Acuerdo de París sobre el cambio climático (2015)
• Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000).

Según la nueva propuesta, los países beneficiarios del SPG+ también deberán presentar un plan de acción para aplicar los convenios pertinentes.

Debates institucionales en curso:

El Parlamento Europeo propone añadir tres convenios a la lista propuesta por la Comisión Europea: el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional; y el Primer y Segundo Protocolos Facultativos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (que introducen un mecanismo de denuncia individual de las violaciones de los derechos contemplados en el Convenio, y sobre la abolición de la pena de muerte, respectivamente). El Consejo propone establecer un "compromiso reforzado" con los países beneficiarios del SPG+ para debatir y supervisar la aplicación efectiva de los convenios pertinentes. También propone mantener diálogos periódicos con la sociedad civil para debatir la aplicación de los convenios pertinentes y las medidas adoptadas para mejorar su cumplimiento.

Mantener el actual estatus SPG

Los países que actualmente gozan del estatus SPG+ (Bolivia, Cabo Verde, Kirguistán, Mongolia, Pakistán, Filipinas, Sri Lanka y Uzbekistán), siempre que lo tuvieran a 31 de enero de 2024, pueden solicitar hasta el 31 de diciembre de 2025 el estatus SPG+ en virtud del nuevo Reglamento. El actual estatus SPG+ se mantendrá mientras las instituciones de la UE estudian esa solicitud (art. 10(8)).

Control del cumplimiento del SPG+ por parte de los países

Antes del 1 de enero de 2027, y después cada 3 años, la Comisión informará al Parlamento Europeo y al Consejo de la UE sobre el estado de ratificación y aplicación de los convenios enumerados, así como sobre el cumplimiento de las obligaciones de información (art. 14).

Implicaciones de no mantener el desarrollo sostenible y la buena gobernanza

Al igual que en el actual SPG, cuando la Comisión tenga pruebas de que un país beneficiario del SPG+ no cumple sus obligaciones en materia de convenios, podrá iniciar un procedimiento para retirar temporalmente las preferencias arancelarias específicas del régimen SPG+ (art. 15 (3)). Con arreglo al nuevo sistema, al tomar tal decisión, la Comisión podrá considerar cualquier efecto socioeconómico que la retirada temporal pudiera tener en el país beneficiario.

Retirada temporal

El actual SPG permite a la Comisión retirar temporalmente las preferencias arancelarias de cualquiera de los regímenes en determinadas circunstancias. Por ejemplo, cuando un país haya cometido una violación grave y sistemática de los principios establecidos en los convenios internacionales, haya exportado mercancías fabricadas con mano de obra infantil prohibida o haya incurrido sistemáticamente en prácticas comerciales desleales graves (art. 19).

El Reglamento propuesto

• amplía el número de ámbitos en los que podría detectarse una violación sistemática
• añade a los motivos de retirada el incumplimiento por parte de los países beneficiarios de la obligación de readmitir a sus propios nacionales (artículo 19, apartado 1, letra c))
• introduce mayor flexibilidad para que la Comisión introduzca una retirada temporal "en circunstancias excepcionales, como una emergencia sanitaria o de salud mundial, una catástrofe natural u otros acontecimientos imprevistos" (art. 19 (14))
• permite a la Comisión tomar decisiones más rápidas en casos de "excepcional gravedad" reduciendo el periodo normal de seguimiento y evaluación de 6 a 2 meses (art. 19(16)).

Debates institucionales en curso:

El Parlamento Europeo rechaza la propuesta de la Comisión (apoyada por el Consejo de la UE) de vincular las preferencias comerciales a la migración y la readmisión de solicitantes de asilo rechazados. Las ONG no ven con buenos ojos esta propuesta (Francavilla 2023).

¿Por qué?

El régimen normalizado SPG/SGP+ expiraba el 31 de diciembre de 2023. Para poder seguir ofreciendo acceso preferencial no sólo a los países menos desarrollados, es preciso revisar el SPG. (El proceso de revisión ha brindado a la UE la oportunidad de analizar y revisar los regímenes existentes.

Cronología

El nuevo Parlamento Europeo, que se elegirá en junio de 2024, tendrá que decidir cómo proceder con la propuesta de la Comisión de un nuevo SPG.

¿cuáles son las principales consecuencias para los países exportadores?

Oportunidades/ventajas

Según la propuesta de la Comisión, el actual sistema SPG, que en general se considera beneficioso para los países en desarrollo y los objetivos de desarrollo sostenible, permanecerá prácticamente intacto, con sólo algunos cambios menores en las normas vigentes. Los países de la iniciativa "Todo menos armas" no se enfrentan a ningún cambio en el acceso al mercado. Sin embargo, las propuestas de la posición negociadora del Consejo pueden socavar la confianza de los socios beneficiarios del SPG en un acceso preferencial al mercado a largo plazo.

La propuesta de la Comisión facilitaría el cumplimiento de los criterios del SPG+ a los países de la iniciativa "Todo menos armas" que estén a punto de abandonar dicha iniciativa, ya que se suprimiría el actual criterio de "competencia de las exportaciones", que excluye a los países de la iniciativa "Todo menos armas" del SPG+ si son demasiado competitivos en comparación con otros países de la iniciativa "Todo menos armas".

Los países SPG estándar que compiten en un sector dominado por un beneficiario del SPG pueden ver nuevas aperturas al mercado de la UE, ya que las preferencias arancelarias para ese país dominante se eliminarán más rápidamente que en la actualidad (con una cuota porcentual del mercado un 10% inferior). Esto no se aplicará a los países SPG+ o TMA.

La propuesta crea nuevas oportunidades para que los beneficiarios del SPG negocien una mayor flexibilidad en las normas de origen solicitando una acumulación ampliada o regional. Pero existe el riesgo de que las pruebas necesarias para garantizar la acumulación regional o ampliada sean complicadas de cumplir.

Posibles problemas

La propuesta del Parlamento Europeo de una salvaguardia específica para el arroz podría limitar gravemente la capacidad de los países del TMA para exportar arroz a la UE.

La propuesta del Consejo de un "mecanismo de vigilancia especial más fuerte" podría proporcionar una base jurídica mucho menos segura para el acceso preferencial a largo plazo al mercado de la UE.

• Establece un umbral más bajo para la acción de la Comisión: los aranceles preferenciales pueden retirarse sobre la base de la "perturbación" del mercado en lugar de la demostración de "importaciones [que] causen o amenacen con causar perturbaciones graves" al mercado de la UE (Reglamento 978/2012, art. 30).
• También elimina la obligación de demostrar que son las importaciones las que "causan" la perturbación del mercado. En su lugar, según la propuesta del Consejo, la Comisión tiene que "tomar en consideración toda la evolución pertinente del mercado, incluido el impacto del total de las importaciones". En otras palabras, no sería necesario demostrar que las importaciones son la causa de la perturbación.
• Los aranceles podrían reintroducirse repentinamente: la intención del mecanismo de vigilancia especial es permitir a la UE "tomar medidas inmediatas" [ posición negociadora del Consejo, (28b)].
• A diferencia del caso de las salvaguardias generales, no se han previsto procedimientos que permitan a los países beneficiarios facilitar información o ser oídos por la Comisión.
• En ausencia de una definición de "perturbación" o de procedimientos establecidos, existen pocos fundamentos jurídicos para que un socio beneficiario impugne una evaluación de la Comisión según la cual la reintroducción de aranceles es legítima. Esto difiere de las salvaguardias que se han impugnado con éxito en el pasado (por ejemplo, el asunto T-246/19 iniciado por Camboya en respuesta a una salvaguardia sobre el arroz).

Dados los trastornos que causan a los operadores los cambios repentinos de los aranceles, el aumento de la incertidumbre en torno a las garantías de preferencias a largo plazo puede desalentar la inversión en el mercado de la UE y la orientación hacia él.

• El aumento del número de convenios pertinentes podría dejar expuestos a muchos países beneficiarios. Por ejemplo, muchos beneficiarios del SPG aún no han ratificado el Convenio nº 81 sobre la inspección de trabajo.
• Los actuales beneficiarios del SPG+ tendrán que volver a solicitar el acceso al régimen SPG+ y demostrar su adhesión a las obligaciones adicionales.
• La adición de compromisos relativos a la readmisión de nacionales puede suponer un reto para determinados beneficiarios del SPG debido a su escasa capacidad administrativa. Dadas las sensibilidades políticas en torno a la migración y su inclusión atípica en los acuerdos comerciales preferenciales, puede preocupar que esta cuestión perturbe el futuro funcionamiento del SPG. (El Parlamento Europeo propone suprimir esta obligación)

Acciones recomendadas

Los países socios beneficiarios elegibles que deseen obtener o conservar el estatus SPG+ deben empezar a preparar el proceso de ratificación y aplicación de los convenios sobre derechos humanos/ laborales que se han añadido a la lista existente en virtud de esta propuesta.

Los países socios beneficiarios que se benefician actualmente de un acceso preferencial al mercado deberían evaluar las posibles repercusiones en sus estrategias comerciales a largo plazo con la UE de la propuesta del Consejo de diciembre de 2022 de facilitar a la UE el restablecimiento de aranceles plenos.

Los socios beneficiariosdel SPG estándar también podrían tener que ratificar todos los convenios sobre derechos humanos y laborales en un plazo de 5 años (una propuesta del Parlamento que aún se está debatiendo).

Fondo

El Sistema de Preferencias Arancelarias Generalizadas (SPG) tiene por objeto ayudar a los países de renta baja a integrarse en la economía mundial, reducir la pobreza y apoyar el desarrollo sostenible mediante la protección de los derechos humanos fundamentales y el medio ambiente.

El actual SPG tiene tres regímenes comerciales:

• SPG estándar: para los países de renta baja y media-baja, proporciona la eliminación o reducción de los aranceles de importación en aproximadamente dos tercios de las líneas arancelarias de la UE.
• SPG+: establece aranceles de importación del 0% para prácticamente las mismas líneas arancelarias que el SPG estándar. Este acceso preferencial mejorado se concede a los países vulnerables de renta baja y media-baja que aplican los convenios internacionales relacionados con los derechos humanos/derechos laborales.
• Todo menos armas (TMA): régimen especial para los países menos desarrollados - 0% de aranceles de importación y cero contingentes para todos los productos excepto armas y municiones.

Los países beneficiarios se enumeran en el Cuadro 1.

Recursos

Fuentes

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Reglamento

Proposal for a Regulation on applying a generalised scheme of tariff preferences

¿qué está cambiando y por qué?

La Unión Europea ha establecido regímenes comerciales especiales para determinados países de renta baja y media no pertenecientes a la UE. Estos regímenes, conocidos como SPG estándar, SPG+ y Todo Menos Armas (TMA), ofrecen aranceles reducidos a los productos exportados a la UE desde los países enumerados en el Cuadro 1.

Estaba previsto que los acuerdos SPG estándar y SPG+ finalizaran el 31 de diciembre de 2023. Para que los países afectados puedan seguir beneficiándose de los aranceles reducidos, es necesario reevaluar y prorrogar los acuerdos vigentes.

La Comisión Europea ha propuesto una serie de cambios en las normas vigentes, entre ellos:

• Simplificar el proceso para que los países accedan a aranceles reducidos, incluso si los materiales utilizados en los productos exportados proceden de otro país de la misma región, o de un país con un acuerdo de libre comercio con la UE.
• Acelerar la supresión de los aranceles reducidos para los productos cuando un país acogido al SPG estándar aumente significativamente sus exportaciones. El umbral actual es que las exportaciones de un país representen más del 57% de todas las exportaciones de esa categoría de productos. El cambio propuesto reduce este umbral al 47%.
• Implantar condiciones más estrictas para que un país pueda acogerse a los beneficios del SPG+. Más del 75% de sus exportaciones totales deben corresponder a las siete principales categorías de exportación de la UE, y también deben aceptar más acuerdos sobre derechos humanos y medio ambiente (33 en lugar de los 27 actuales).
• Facilitar la capacidad de la UE para revocar temporalmente el beneficio de aranceles más bajos, sobre todo si un país no permite el regreso de sus ciudadanos tras ser expulsados de la UE.

El Consejo de la UE y el Parlamento Europeo han presentado ideas adicionales, entre ellas:

• Simplificar la capacidad de la UE para eliminar los aranceles reducidos si se produce un aumento notable de las importaciones de un producto específico.
• Permitir que la UE suprima automáticamente los aranceles reducidos sobre el arroz de los países EBA si sus exportaciones de arroz superan el 10% de todas las exportaciones de arroz de los países que se benefician del SPG.
• Exigir no sólo a los países del SPG+, sino también a los del SPG estándar, que acepten acuerdos sobre derechos humanos y medio ambiente para poder beneficiarse de aranceles reducidos.
• Exigir a los países que acepten más acuerdos internacionales.

Los debates entre las instituciones de la UE han sido complicados, especialmente la idea de vincular los aranceles reducidos a la política migratoria de un país.

Acciones

Los países no pertenecientes a la UE deben observar las conversaciones en curso entre las instituciones de la UE. Los países que actualmente gozan del estatus SPG+ deben prepararse para aprobar y poner en marcha los seis acuerdos sobre derechos humanos y laborales que se han añadido a la lista.

Cronología

Como el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo tienen dificultades para ponerse de acuerdo sobre los detalles, estas conversaciones no habían terminado el 31 de diciembre de 2023. Así que la Comisión decidió que las normas actuales del SPG deberían seguir en vigor hasta el 31 de diciembre de 2027, o al menos hasta que se acuerden nuevas normas.

El nuevo Parlamento Europeo, que se elegirá en junio de 2024, tendrá que decidir cómo proceder con la propuesta de la Comisión para un nuevo SPG.

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