Révision du schéma de préférences tarifaires généralisées (SPG)

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant application d'un schéma de préférences tarifaires généralisées et abrogeant le règlement (UE) n° 978/2012 du Parlement européen et du Conseil

Mise à jour

Le 28 juin 2023, le Parlement européen a interrompu les négociations sur une proposition de la Commission européenne visant à établir un nouveau schéma de préférences tarifaires généralisées(SPG)(Parlement européen 2023). Le SPG existant a ensuite été prolongé jusqu'au 31 décembre 2027 [voir Prolongation du schéma de préférences tarifaires généralisées (SPG)].

Les tentatives du Conseil de l'UE au début de l'année 2024 pour relancer les négociations en vue de trouver un accord n'ont pas abouti. Par conséquent, la poursuite des discussions sur la proposition de la Commission devra attendre le nouveau Parlement européen élu après juin 2024.

qu'est-ce qui change ?

Retrait plus simple des préférences tarifaires SPG/TSA

Le schéma SPG actuel permet à la Commission de rétablir l'intégralité du tarif douanier commun (TDC) lorsque les importations en provenance du pays bénéficiaire "causent ou menacent de causer de graves difficultés aux producteurs de l'Union" (règlement 978/2012, article 22, paragraphe 1). 22(1)). La Commission doit déterminer, à la suite d'une enquête, si les importations ont cet effet. L'enquête, généralement conclue dans un délai de 12 mois, suit des procédures strictes définies dans le règlement délégué (UE) n° 1083/2013 de la Commission. Une sauvegarde supplémentaire spécifique aux textiles, à l'agriculture et à la pêche permet à la Commission de rétablir les droits de douane intégraux pour les produits qui "causent ou menacent de causer des perturbations graves" aux marchés de l'UE (article 30). La législation actuelle prévoit également un "mécanisme de surveillance spéciale" qui permet un examen plus étroit et plus rapide des importations en vue d'identifier les "perturbations des marchés de l'Union" (article 32). La Commission n'a pas apporté de modifications significatives aux mécanismes de sauvegarde et au mécanisme de surveillance spéciale dans sa proposition initiale, qui a ensuite été soumise au Conseil et au Parlement européen.

Discussions institutionnelles en cours :

Le Conseil a proposé un "mécanisme de surveillance spéciale renforcé" (Conseil de l'UE 2022). Ce mécanisme est plus fort dans le sens où il modifie les conditions dans lesquelles l'UE peut rétablir les droits de douane. Actuellement, cela ne peut se produire que lorsque les importations "causent, ou menacent de causer, une perturbation grave" des marchés de l'UE. Le Conseil a proposé que les droits de douane puissent être rétablis lorsque la Commission établit l'existence d'une "perturbation" du marché (voir "Implications"). Cette perturbation ne doit pas nécessairement être causée par les importations. Il serait ainsi plus simple pour la Commission européenne de rétablir immédiatement le TDC intégral. Le Parlement européen propose des amendements visant spécifiquement à protéger le secteur européen du riz.

Arrangement TSA

L'accord "Tout sauf les armes" (TSA) est généralement considéré comme efficace. La nouvelle proposition n'introduit pas de changements significatifs pour les pays TSA.

Arrangement SPG

L'arrangement SPG est également considéré comme fonctionnant efficacement, mais un certain nombre de changements sont proposés.

Règles de cumul

Les règles d'origine de l'UE exigent que les produits soient "originaires du pays bénéficiaire" pour bénéficier de tarifs d'importation plus bas. Ces règles peuvent limiter les gains d'accès au marché que les pays SPG peuvent réaliser, en particulier lorsque les chaînes d'approvisionnement traversent les frontières. La nouvelle proposition ouvre la voie à des règles d'origine européennes moins strictes en permettant aux pays bénéficiaires de soumettre à la Commission européenne des demandes de "cumul régional" (permettant aux pays bénéficiaires de traiter les matières originaires de la région comme si elles étaient originaires de leur propre pays) et de "cumul étendu" (permettant aux pays bénéficiaires de traiter les matières originaires des pays avec lesquels l'UE a conclu un accord de libre-échange comme si elles étaient originaires de leur propre pays). Ce cumul sera accordé lorsque

• le pays bénéficiaire apporte la preuve que ce cumul est nécessaire pour répondre à des besoins spécifiques en matière de commerce, de développement et de financement
• le cumul ne crée pas de difficultés commerciales excessives pour les autres pays éligibles
• le pays bénéficiaire apporte la preuve qu'il ne peut pas respecter les règles d'origine applicables aux marchandises en question si le cumul n'est pas accordé(proposition, article 33).

Les conditions du cumul régional et étendu sont énoncées aux articles 55 et 56 du règlement délégué de la Commission. 55 et 56 du règlement délégué (UE) 2015/2446 de la Commission.

Graduation sectorielle

Dans le règlement SPG, les produits multiples (et les chapitres des codes douaniers) sont regroupés en sections. Lorsque des secteurs (au niveau de la section) se sont développés pour devenir compétitifs sur le marché de l'UE, on considère qu'ils ont progressé et qu'ils ne peuvent plus bénéficier du traitement préférentiel. La Commission propose de modifier les règles relatives à la graduation des secteurs afin d'offrir à un plus grand nombre de pays la possibilité d'être compétitifs sur un marché donné, et en réponse aux préoccupations des parties prenantes de l'UE selon lesquelles les pays les plus compétitifs bénéficient actuellement de préférences tarifaires pendant trop longtemps. Aujourd'hui, lorsque la valeur moyenne des importations d'un groupe de produits (section) en provenance d'un pays partenaire donné sur une période de trois ans dépasse 57 % de la valeur totale des importations dans l'UE du même groupe de produits en provenance de tous les pays SPG standard, les préférences tarifaires dont bénéficient les pays dans le cadre du SPG sont suspendues. Pour certains groupes de produits, dont les arbres/plantes vivants et les graisses animales/végétales, ce seuil est fixé à 17,5 %. Dans le texte révisé, la Commission propose que :

• la part générale en pourcentage à partir de laquelle les droits de douane sont abaissés passe de 57 % à 47 %
• pour les arbres vivants et les graisses animales et végétales, la part spécifique établie pour ces secteurs reste fixée à 17,5 %.

Ce type de graduation sectorielle ne s'applique qu'aux pays bénéficiaires du SPG standard, et non aux pays SPG+ ou TSA (article 8).

Discussions institutionnelles en cours :

Le Parlement européen propose que les bénéficiaires du SPG standard, et pas seulement les bénéficiaires du SPG+, doivent ratifier toutes les conventions relativesaux droits de l'homme et à l 'environnement énumérées à l'annexe VI dans un délai de 5 ans pour bénéficier des tarifs préférentiels.

Le régime SPG+

Les changements les plus importants de la proposition concernent les pays SPG+.

Nouvelles conditions pour bénéficier du traitement SPG+

La proposition établit de nouvelles conditions pour bénéficier du SPG+. Un pays peut bénéficier de préférences tarifaires dans le cadre du SPG+ s'il :

• est un pays vulnérable en raison du manque de diversification de son commerce (voir ci-dessous)
• a ratifié les conventions pertinentes en matière de droits de l'homme et d'environnement (voir ci-dessous)
• n'a pas formulé de réserves aux conventions pertinentes
• s'engage à maintenir la ratification et à mettre en œuvre les conventions pertinentes
• s'engage à participer aux procédures d'établissement de rapports et de suivi de l'UE.

Critères supplémentaires pour les pays vulnérables

Un pays est considéré comme vulnérable lorsque ses exportations vers l'UE dans ses sept principales catégories d'exportation (sur la base des sections SPG des produits énumérés à l'annexe III du règlement proposé) représentent >75 % de ses exportations totales, sur la base de la moyenne des trois dernières années consécutives.

La proposition de la Commission simplifie les conditions existantes pour les pays sortant du statut TSA. Un critère supplémentaire de "concurrence à l'exportation" (selon lequel les pays dont les exportations représentent >7,4 % des exportations de tous les pays TSA sont exclus du statut SPG+) est supprimé.

Nouveaux engagements en matière de droits de l'homme

Aujourd'hui, pour bénéficier des préférences tarifaires du SPG+, un pays doit avoir ratifié une liste de 27 conventions. La nouvelle proposition ajoute les conventions suivantes, ce qui porte le total à 33 :

• Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l'enfant concernant l'implication d'enfants dans les conflits armés (2000)
• Convention relative aux droits des personnes handicapées (2007)
• Convention sur les consultations tripartites n° 144 (1976)
• Convention sur l'inspection du travail n° 81 (1947)
• Accord de Paris sur le changement climatique (2015)
• Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (2000).

Selon la nouvelle proposition, les pays bénéficiaires du SPG+ doivent également fournir un plan d'action pour la mise en œuvre des conventions pertinentes.

Discussions institutionnelles en cours :

Le Parlement européen propose d'ajouter trois conventions à la liste proposée par la Commission européenne : le statut de Rome de la Cour pénale internationale et les premier et deuxième protocoles facultatifs se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques (introduisant un mécanisme de plainte individuelle en cas de violation des droits prévus par la Convention et concernant l'abolition de la peine de mort, respectivement). Le Conseil propose d'établir un "engagement renforcé" avec les pays bénéficiaires du SPG+ afin de discuter et de contrôler la mise en œuvre effective des conventions concernées. Il propose également d'organiser des dialogues réguliers avec la société civile pour discuter de la mise en œuvre des conventions pertinentes et des mesures prises pour améliorer le respect de ces conventions.

Maintien du statut SPG+ actuel

Les pays bénéficiant actuellement du statut SPG+ (Bolivie, Cabo Verde, Kirghizstan, Mongolie, Pakistan, Philippines, Sri Lanka, Ouzbékistan), à condition qu'ils aient ce statut au 31 janvier 2024, peuvent demander jusqu'au 31 décembre 2025 à bénéficier du statut SPG+ en vertu du nouveau règlement. Le statut SPG+ actuel sera maintenu pendant que cette demande est examinée par les institutions de l'UE (article 10, paragraphe 8).

Contrôle de la conformité des pays SPG+

D'ici le 1er janvier 2027, puis tous les trois ans, la Commission fera rapport au Parlement européen et au Conseil de l'UE sur l'état de la ratification et de la mise en œuvre des conventions énumérées, ainsi que sur le respect des obligations en matière d'établissement de rapports (article 14).

Conséquences du non-respect du développement durable et de la bonne gouvernance

Comme dans le cadre du schéma SPG existant, lorsque la Commission a la preuve qu'un pays bénéficiaire du SPG+ ne respecte pas ses obligations liées à la convention, elle peut engager une procédure de retrait temporaire des préférences tarifaires spécifiques au schéma SPG+ (article 15, paragraphe 3). Dans le cadre du nouveau régime, la Commission peut, lorsqu'elle prend une telle décision, tenir compte de tout effet socio-économique que le retrait temporaire aurait sur le pays bénéficiaire.

Retrait temporaire

Le schéma SPG actuel permet à la Commission de retirer temporairement les préférences tarifaires au titre de l'un ou l'autre des régimes dans certaines circonstances. Il s'agit notamment des cas où les pays ont commis une violation grave et systématique des principes énoncés dans les conventions internationales, ont exporté des marchandises fabriquées au moyen d'un travail des enfants interdit ou ont commis des pratiques commerciales déloyales graves et systématiques (article 19).

Le règlement proposé

• élargit le nombre de domaines dans lesquels une violation systématique pourrait être identifiée
• ajoute aux motifs de retrait le non-respect par les pays bénéficiaires de l'obligation de réadmission de leurs propres ressortissants (article 19, paragraphe 1, point c))
• introduit une plus grande flexibilité permettant à la Commission d'introduire un retrait temporaire "dans des circonstances exceptionnelles, telles qu'une urgence sanitaire ou de santé mondiale, une catastrophe naturelle ou d'autres événements imprévus" (article 19, paragraphe 14)
• permet à la Commission de prendre des décisions plus rapides dans des cas "d'une gravité exceptionnelle" en réduisant la période normale de suivi et d'évaluation de 6 à 2 mois (article 19, paragraphe 16).

Discussions institutionnelles en cours :

Le Parlement européen rejette la proposition de la Commission (soutenue par le Conseil de l'UE) de lier les préférences commerciales aux migrations et à la réadmission des demandeurs d'asile déboutés. Cette proposition n'est pas vue d'un bon œil par les ONG (Francavilla 2023).

pourquoi ?

Le régime standard SPG/SGP+ devait expirer le 31 décembre 2023. Afin de continuer à fournir un accès préférentiel à d'autres pays que les pays les moins avancés, le système SPG doit être revu (il n'y a pas de limite de temps pour l'accord TSA). (Le processus de révision a permis à l'UE d'analyser et de réviser les régimes existants.

Calendrier

Le nouveau Parlement européen, qui sera élu en juin 2024, devra décider de la suite à donner à la proposition de la Commission pour un nouveau SPG.

quelles sont les principales implications pour les pays exportateurs ?

Opportunités/gains

Selon la proposition de la Commission, le système SPG existant, qui est généralement considéré comme bénéfique pour les pays en développement et les objectifs de développement durable, restera largement intact, avec seulement quelques changements mineurs aux règles existantes. L'accès au marché des pays de l'initiative "Tout sauf les armes" ne sera pas modifié. Toutefois, les propositions contenues dans la position de négociation du Conseil pourraient ébranler la confiance des partenaires bénéficiaires du SPG dans l'accès préférentiel à long terme au marché.

Les pays TSA sur le point de sortir du statut TSA pourraient plus facilement satisfaire aux critères du SPG+ dans le cadre de la proposition de la Commission, en raison de la suppression du critère actuel ("concurrence à l'exportation") qui exclut les pays TSA du passage au SPG+ lorsqu'ils sont trop compétitifs par rapport à d'autres pays TSA.

Les pays bénéficiant du SPG standard qui sont en concurrence dans un secteur dominé par un bénéficiaire du SPG pourraient voir de nouvelles ouvertures sur le marché de l'UE, étant donné que les préférences tarifaires accordées à ce pays dominant seront supprimées plus rapidement qu'actuellement (pour une part de marché inférieure de 10 %). Cette mesure ne s'appliquera pas aux pays bénéficiant du SPG+ ou de l'initiative "Tout sauf les armes".

La proposition crée de nouvelles possibilités pour les bénéficiaires du SPG de négocier une flexibilité supplémentaire en matière de règles d'origine en demandant un cumul étendu ou régional. Toutefois, les preuves nécessaires pour obtenir un cumul régional/étendu risquent d'être difficiles à réunir.

Préoccupations potentielles

La proposition du Parlement européen relative à une sauvegarde spécifique pour le riz pourrait limiter considérablement la capacité des pays TSA à exporter du riz vers l'UE.

La proposition du Conseil relative à un "mécanisme de surveillance spécial renforcé" pourrait fournir une base juridique nettement moins sûre pour l'accès préférentiel à long terme au marché de l'UE.

• Elle établit un seuil plus bas pour l'action de la Commission : les tarifs préférentiels peuvent être retirés sur la base d'une "perturbation" du marché plutôt que sur la démonstration d'"importations [qui] causent ou menacent de causer une perturbation grave" du marché de l'UE (règlement 978/2012, art. 30).
• Il supprime également l'obligation de démontrer que ce sont les importations qui "causent" la perturbation du marché. Au lieu de cela, selon la proposition du Conseil, la Commission doit "prendre en considération toutes les évolutions pertinentes du marché, y compris l'impact des importations totales". En d'autres termes, il ne serait pas nécessaire de démontrer que les importations sont la cause de la perturbation.
• Les droits de douane pourraient être réintroduits soudainement : l'intention du mécanisme de surveillance spécial est de permettre à l'UE de "prendre des mesures immédiates" [ position de négociation du Conseil, (28b)].
• Contrairement aux sauvegardes générales, aucune procédure n'est prévue pour permettre aux pays bénéficiaires de fournir des informations ou d'être entendus par la Commission.
• En l'absence de définition de la notion de "perturbation" ou de procédures établies, un bénéficiaire partenaire dispose de peu de moyens juridiques pour contester l'évaluation de la Commission selon laquelle la réintroduction des droits de douane est légitime. Cette situation diffère de celle des sauvegardes qui ont été contestées avec succès dans le passé (par exemple, l'affaire T-246/19 engagée par le Cambodge en réponse à une sauvegarde sur le riz).

Étant donné les perturbations causées aux opérateurs par des changements soudains de tarifs, l'incertitude croissante concernant les garanties de préférences à long terme pourrait décourager les investissements et l'orientation vers le marché de l'UE.

• L'augmentation du nombre de conventions pertinentes pourrait exposer de nombreux pays bénéficiaires. Par exemple, de nombreux bénéficiaires du SPG n'ont pas encore ratifié la convention n° 81 sur l'inspection du travail.
• Les bénéficiaires actuels du SPG+ devront présenter une nouvelle demande d'accès au SPG+ et démontrer qu'ils respectent les obligations supplémentaires.
• L'ajout d'engagements concernant la réadmission des ressortissants peut constituer un défi pour certains bénéficiaires du SPG en raison de la faiblesse de leurs capacités administratives. Compte tenu des sensibilités politiques liées à la migration et de son inclusion inhabituelle dans les accords commerciaux préférentiels, on peut craindre que cette question ne perturbe le fonctionnement futur du système SPG. (Le Parlement européen propose de supprimer cette obligation)

Actions recommandées

Les pays partenaires bénéficiaires éligibles qui cherchent à obtenir ou à conserver le statut SPG+ devraient commencer à préparer le processus de ratification et de mise en œuvre des conventions relatives aux droits de l'homme et du travail qui ont été ajoutées à la liste existante dans le cadre de la présente proposition.

Les pays partenaires bénéficiaires éligibles bénéficiant actuellement d'un accès préférentiel au marché devraient évaluer les implications potentielles sur leurs stratégies commerciales à long terme avec l'UE de la proposition du Conseil de décembre 2022 visant à faciliter le rétablissement des droits de douane intégraux par l'UE.

Les partenaires bénéficiaires duSPG standard pourraient également devoir ratifier toutes les conventions relatives aux droits de l'homme et du travail dans un délai de cinq ans (une proposition du Parlement encore en discussion).

Contexte

Le système de préférences tarifaires généralisées (SPG) vise à aider les pays à faible revenu à s'intégrer dans l'économie mondiale, à réduire la pauvreté et à soutenir le développement durable en protégeant les droits de l'homme et l'environnement.

Le SPG actuel comporte trois accords commerciaux :

• SPG standard : pour les pays à revenu faible et moyen inférieur, il prévoit la suppression ou la réduction des droits de douane sur environ deux tiers des lignes tarifaires de l'UE.
• SPG+ : établit des tarifs d'importation de 0 % pour les mêmes lignes tarifaires que le SPG standard. Cet accès préférentiel amélioré est accordé aux pays vulnérables à revenu faible ou moyen inférieur qui mettent en œuvre les conventions internationales relatives aux droits de l'homme et aux droits du travail.
• Tout sauf les armes (TSA) : régime spécial pour les pays les moins avancés - 0 % de droits de douane et 0 % de quotas pour tous les produits, à l'exception des armes et des munitions.

Les pays bénéficiaires éligibles sont énumérés dans le tableau 1.

Ressources

Sources

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Règlement

Proposal for a Regulation on applying a generalised scheme of tariff preferences

Qu'est-ce qui change et pourquoi ?

L'Union européenne a mis en place des régimes commerciaux spéciaux pour certains pays à revenu faible ou moyen situés en dehors de l'UE. Ces régimes, connus sous les noms de SPG standard, SPG+ et "Tout sauf les armes" (TSA), prévoient des droits de douane réduits sur les produits exportés vers l'UE en provenance des pays énumérés dans le tableau 1.

Les régimes SPG standard et SPG+ devaient prendre fin le 31 décembre 2023. Pour que les pays concernés puissent continuer à bénéficier de tarifs réduits, les arrangements existants doivent être réévalués et prolongés.

La Commission européenne a proposé un certain nombre de modifications des règles existantes, notamment

• Simplifier le processus permettant aux pays d'accéder à des tarifs réduits, même si les matériaux utilisés dans les produits exportés proviennent d'un autre pays de la même région ou d'un pays ayant conclu un accord de libre-échange avec l'UE.
• Accélérer la suppression des droits de douane réduits pour les produits lorsqu'un pays bénéficiant du SPG standard augmente ses exportations de manière significative. Le seuil actuel est atteint lorsque les exportations d'un pays représentent plus de 57 % de l'ensemble des exportations dans cette catégorie de produits. La modification proposée abaisse ce seuil à 47 %.
• Mise en œuvre de conditions plus strictes pour qu'un pays puisse bénéficier des avantages du SPG+. Un pays admissible doit avoir plus de 75 % de ses exportations totales relevant des sept plus grandes catégories d'exportation de l'UE, et il doit également accepter davantage d'accords en matière de droits de l'homme et d'environnement (33 au lieu des 27 actuels).
• Faciliter la capacité de l'UE à révoquer temporairement le bénéfice des droits de douane réduits, en particulier si un pays ne permet pas à ses citoyens de revenir après avoir été expulsés de l'UE.

Le Conseil de l'UE et le Parlement européen ont proposé d'autres idées, notamment

• Simplifier la capacité de l'UE à supprimer les droits de douane réduits en cas d'augmentation notable des importations d'un produit spécifique.
• Permettre à l'UE de supprimer automatiquement les droits de douane réduits sur le riz des pays TSA si leurs exportations de riz dépassent 10 % de l'ensemble des exportations de riz des pays bénéficiant du SPG.
• Exiger que les pays bénéficiant du SPG+, mais aussi ceux bénéficiant du SPG standard, acceptent des accords en matière de droits de l'homme et d'environnement pour pouvoir bénéficier de droits de douane réduits.
• Exiger des pays qu'ils acceptent davantage d'accords internationaux.

Les discussions entre les institutions de l'UE ont été compliquées, notamment en ce qui concerne l'idée de lier les droits de douane réduits à la politique migratoire d'un pays.

Actions

Les pays extérieurs à l'UE doivent observer les négociations en cours entre les institutions de l'UE. Les pays qui bénéficient actuellement du SPG+ doivent se préparer à approuver et à mettre en œuvre les six accords relatifs aux droits de l'homme et du travail qui ont été ajoutés à la liste.

Calendrier

Le Conseil de l'UE et le Parlement européen ayant du mal à se mettre d'accord sur les détails, ces discussions n'étaient pas terminées au 31 décembre 2023. La Commission a donc décidé que les règles actuelles du SPG resteraient en place jusqu'au 31 décembre 2027, ou du moins jusqu'à ce que de nouvelles règles soient adoptées.

Le nouveau Parlement européen, qui sera élu en juin 2024, devra décider de la suite à donner à la proposition de la Commission pour un nouveau SPG.

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