Revisão do sistema de preferências pautais generalizadas (SPG)

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à aplicação de um sistema de preferências pautais generalizadas e que revoga o Regulamento (UE) n.º 978/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho

Atualização

Em 28 de junho de 2023, o Parlamento Europeu suspendeu as negociações sobre uma proposta da Comissão Europeia para estabelecer um novo sistema de preferências pautais generalizadas (SPG)(Parlamento Europeu 2023). O SPG existente foi subsequentemente prorrogado até 31 de dezembro de 2027 [ver Prorrogação do sistema de preferências pautais generalizadas (SPG)] .

As tentativas do Conselho da UE, no início de 2024, de reiniciar as conversações para chegar a um acordo não foram bem sucedidas. Consequentemente, a continuação do debate sobre a proposta da Comissão terá de aguardar o novo Parlamento Europeu eleito após junho de 2024.

o que está a mudar?

Retirada mais simples das preferências pautais SPG/EBA

O atual regime SPG permite que a Comissão restabeleça a totalidade da Pauta Aduaneira Comum (PAC) quando as importações do país beneficiário "causem ou ameacem causar sérias dificuldades aos produtores da União" (Regulamento 978/2012, Art. 22(1)). A Comissão deve determinar, na sequência de um inquérito, se as importações estão a ter esse efeito. O inquérito, geralmente concluído no prazo de 12 meses, segue procedimentos rigorosos estabelecidos no Regulamento Delegado (UE) n.º 1083/2013 da Comissão. Uma salvaguarda adicional específica para os têxteis, a agricultura e as pescas permite à Comissão restabelecer os direitos aduaneiros integrais para os produtos que "causem ou ameacem causar perturbações graves" nos mercados da UE (artigo 30.º). A legislação atual prevê igualmente um "mecanismo especial de vigilância" que permite um controlo mais rigoroso e mais rápido das importações, a fim de identificar "perturbações nos mercados da União" (artigo 32.º). A Comissão não incluiu alterações significativas aos mecanismos de salvaguarda e ao mecanismo especial de vigilância na sua proposta original, que foi então apresentada ao Conselho e ao Parlamento Europeu.

Discussões institucionais em curso:

O Conselho propôs um "mecanismo de supervisão especial mais forte" (Conselho da UE 2022). Este mecanismo é mais forte na medida em que altera as condições em que a UE pode restabelecer os direitos aduaneiros. Atualmente, tal só pode acontecer quando as importações "causam ou ameaçam causar perturbações graves" nos mercados da UE. O Conselho propôs que os direitos aduaneiros possam ser restabelecidos sempre que a Comissão determine a existência de "perturbações" no mercado (ver "Implicações"). Essa perturbação não tem de ser causada pelas importações. A Comissão Europeia poderia assim simplificar o restabelecimento imediato da totalidade dos direitos da Pauta Aduaneira Comum. O Parlamento Europeu propõe alterações especificamente destinadas a proteger o sector europeu do arroz.

Acordo TMA

De um modo geral, considera-se que o regime "Tudo Exceto Armas" (TMA) está a funcionar eficazmente. A nova proposta não introduz alterações significativas para os países abrangidos pelo TMA.

Regime SPG

Considera-se também que o regime SPG está a funcionar eficazmente, mas são propostas algumas alterações.

Regras de acumulação

As regras de origem da UE exigem que os produtos sejam "originários do país beneficiário" para poderem beneficiar de direitos de importação mais baixos. Estas regras podem limitar os ganhos de acesso ao mercado que os países SPG podem obter, nomeadamente quando as cadeias de abastecimento atravessam fronteiras. A nova proposta abre a porta a regras de origem da UE menos estritas, permitindo que os países beneficiários apresentem à Comissão Europeia pedidos de "acumulação regional" (permitindo que os países beneficiários tratem as matérias originárias da região como se fossem originárias do seu próprio país) e de "acumulação alargada" (permitindo que os países beneficiários tratem as matérias originárias de países com os quais a UE tem um acordo de comércio livre como se fossem originárias do seu próprio país). Esta acumulação será concedida quando

• o país beneficiário apresentar provas de que essa acumulação é necessária tendo em conta as necessidades específicas de comércio, desenvolvimento e financiamento
• a acumulação não criar dificuldades comerciais indevidas a outros países elegíveis
• o país beneficiário apresentar provas de que não pode cumprir as regras de origem aplicáveis às mercadorias em causa sem que essa acumulação seja concedida(proposta, artigo 33º).

As condições para a acumulação regional e alargada estão definidas nos artigos 55. 55.º e 56.º do Regulamento Delegado (UE) 2015/2446 da Comissão.

Graduação setorial

No Regulamento SPG, os produtos múltiplos (e os capítulos dos códigos aduaneiros) são agrupados em secções. Quando os sectores (ao nível das secções) crescem e se tornam competitivos no mercado da UE, considera-se que se graduaram e deixaram de ser elegíveis para tratamento preferencial. A Comissão propõe alterar as regras relativas à graduação dos sectores para oferecer a mais países a oportunidade de competir num determinado mercado e em resposta às preocupações das partes interessadas da UE de que os países mais competitivos beneficiam atualmente de preferências pautais durante demasiado tempo. Atualmente, quando o valor médio das importações ou de um grupo de produtos (secção) de um determinado país parceiro durante um período de três anos excede 57% do valor total das importações da UE do mesmo grupo de produtos de todos os países SPG normais, as preferências pautais de que os países beneficiam ao abrigo do regime SPG são suspensas. Para determinados grupos de produtos, incluindo as árvores/plantas vivas e as gorduras animais/vegetais, esse limiar é fixado em 17,5%. No texto revisto, a Comissão propõe que

• a percentagem geral a partir da qual os direitos aduaneiros são reduzidos passa de 57% para 47%
• para as árvores vivas e para as gorduras animais/vegetais, a percentagem específica estabelecida para estes sectores continua a ser de 17,5%.

Este tipo de graduação setorial aplica-se apenas aos países beneficiários do SPG normal e não aos países SPG+ ou EBA (artigo 8.º).

Discussões institucionais em curso:

O Parlamento Europeu propõe que os beneficiários do SPG normal, e não apenas os beneficiários do SPG+, ratifiquem todas as convençõesem matéria de direitos humanos e de ambiente enumeradas no Anexo VI no prazo de 5 anos para poderem beneficiar de tarifas preferenciais.

Regime SPG+

As alterações mais significativas da proposta dizem respeito aos países SPG+.

Novas condições para beneficiar do SPG+

A proposta estabelece novas condições para garantir o tratamento SPG+. Um país pode beneficiar de preferências pautais ao abrigo do regime SPG+ se

• for um país vulnerável devido à falta de diversificação do comércio (ver infra)
• tiver ratificado as convenções pertinentes em matéria de direitos humanos/ambiente (ver infra)
• não tiver formulado reservas às convenções pertinentes
• assumir um compromisso vinculativo no sentido de manter a ratificação/ aplicar as convenções pertinentes
• assume um compromisso vinculativo de participar nos procedimentos de informação e controlo da UE.

Critérios adicionais para os países vulneráveis

Um país é considerado vulnerável quando as suas exportações para a UE das suas sete maiores categorias de exportação (com base nas secções SPG dos produtos enumerados no Anexo III da proposta de regulamento) representam >75% das suas exportações totais, considerando uma média dos últimos 3 anos consecutivos.

A proposta da Comissão simplifica as condições actuais para os países que abandonam o estatuto TMA. É suprimido um critério adicional de "concorrência nas exportações" (segundo o qual os países cujas exportações representem >7,4% das exportações de todos os países EBA são excluídos do estatuto SPG+).

Novos compromissos em matéria de direitos humanos

Atualmente, para beneficiar das preferências pautais do SPG+, um país deve ter ratificado uma lista de 27 convenções. A nova proposta acrescenta as seguintes convenções, elevando o total para 33:

• Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança relativo ao Envolvimento de Crianças em Conflitos Armados (2000)
• Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (2007)
• Convenção sobre as Consultas Tripartidas n.º 144 (1976)
• Convenção sobre a Inspeção do Trabalho n.º 81 (1947)
• Acordo de Paris sobre as alterações climáticas (2015)
• Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional (2000).

De acordo com a nova proposta, os países beneficiários do SPG+ devem igualmente apresentar um plano de ação para a aplicação das convenções pertinentes.

Debates institucionais em curso:

O Parlamento Europeu propõe acrescentar três convenções à lista proposta pela Comissão Europeia: o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional e o Primeiro e o Segundo Protocolos Facultativos ao Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (que introduzem um mecanismo de queixa individual para as violações dos direitos previstos na Convenção e sobre a abolição da pena de morte, respetivamente). O Conselho propõe estabelecer um "compromisso reforçado" com os países beneficiários do SPG+ para debater e acompanhar a aplicação efectiva das convenções pertinentes. Propõe igualmente a realização de diálogos regulares com a sociedade civil para debater a aplicação das convenções pertinentes e as medidas tomadas para melhorar o seu cumprimento.

Manutenção do atual estatuto SPG

Os países atualmente com o estatuto SPG+ (Bolívia, Cabo Verde, Quirguistão, Mongólia, Paquistão, Filipinas, Sri Lanca, Uzbequistão), desde que tenham esse estatuto em 31 de janeiro de 2024, podem solicitar até 31 de dezembro de 2025 o estatuto SPG+ ao abrigo do novo regulamento. O atual estatuto SPG+ será mantido enquanto o pedido estiver a ser analisado pelas instituições da UE (n.º 8 do artigo 10.º).

Controlo do cumprimento do SPG+ pelos países

Até 1 de janeiro de 2027 e, posteriormente, de 3 em 3 anos, a Comissão apresentará um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho da UE sobre o estado de ratificação e aplicação das convenções enumeradas, bem como sobre o cumprimento das obrigações de apresentação de relatórios (artigo 14.º).

Implicações da não manutenção do desenvolvimento sustentável e da boa governação

Tal como no regime SPG em vigor, se a Comissão tiver provas de que um país beneficiário do SPG+ não está a cumprir as suas obrigações relacionadas com a convenção, pode dar início a um procedimento para retirar temporariamente as preferências pautais específicas do regime SPG+ (n.º 3 do artigo 15.º). No âmbito do novo regime, ao tomar essa decisão, a Comissão pode considerar qualquer efeito socioeconómico que a suspensão temporária possa ter no país beneficiário.

Suspensão temporária

O atual sistema SPG permite à Comissão retirar temporariamente as preferências pautais ao abrigo de qualquer dos regimes em determinadas circunstâncias. Estas incluem os casos em que os países tenham cometido uma violação grave e sistemática dos princípios estabelecidos nas convenções internacionais, tenham exportado mercadorias fabricadas com recurso a trabalho infantil proibido ou tenham cometido práticas comerciais desleais sistemáticas graves (artigo 19º).

O regulamento proposto:

• alarga o número de domínios em que pode ser identificada uma violação sistemática
• acrescenta aos motivos de retirada o facto de os países beneficiários não cumprirem a obrigação de readmitir os seus próprios nacionais (nº 1, alínea c), do artigo 19º)
• introduz uma maior flexibilidade para a Comissão introduzir uma suspensão temporária "em circunstâncias excepcionais, tais como uma emergência sanitária ou de saúde mundial, uma catástrofe natural ou outros acontecimentos imprevistos" (n.º 14 do artigo 19.º)
• permite que a Comissão tome decisões mais rápidas em casos de "gravidade excecional", reduzindo o período normal de controlo e avaliação de 6 para 2 meses (n.º 16 do artigo 19.º).

Discussões institucionais em curso:

O Parlamento Europeu rejeita a proposta da Comissão (que é apoiada pelo Conselho da UE) de associar as preferências comerciais à migração e à readmissão dos requerentes de asilo rejeitados. Esta proposta não é vista com bons olhos pelas ONG (Francavilla 2023).

porquê?

O regime SPG/PSG+ deveria expirar em 31 de dezembro de 2023. A fim de continuar a proporcionar um acesso preferencial a mais do que apenas os países menos desenvolvidos, o regime SPG deve ser revisto. (O processo de revisão constituiu uma oportunidade para a UE analisar e rever os regimes existentes.

Cronologia

O novo Parlamento Europeu, que será eleito em junho de 2024, terá de decidir como avançar com a proposta da Comissão para um novo SPG.

quais são as principais implicações para os países exportadores?

Oportunidades/ganhos

De acordo com a proposta da Comissão, o atual sistema SPG, que é geralmente considerado benéfico para os países em desenvolvimento e para os objectivos de desenvolvimento sustentável, permanecerá em grande parte intacto, com apenas algumas pequenas alterações às regras existentes. Os países da iniciativa "Tudo Exceto Armas" não enfrentam quaisquer alterações em matéria de acesso ao mercado. No entanto, as propostas apresentadas no âmbito da posição de negociação do Conselho podem afetar a confiança dos parceiros beneficiários do SPG no acesso preferencial ao mercado a longo prazo.

Os países da TMA prestes a abandonar o estatuto de TMA teriam mais facilidade em cumprir os critérios do SPG+ ao abrigo da proposta da Comissão, devido à supressão do atual critério ("concorrência na exportação") que exclui os países da TMA da passagem para o SPG+ quando são demasiado competitivos em comparação com outros países da TMA.

Os países SPG normais que concorrem num sector dominado por um beneficiário do SPG podem assistir a novas aberturas ao mercado da UE, uma vez que as preferências pautais para esse país dominante serão eliminadas mais rapidamente do que atualmente (com uma percentagem de mercado 10% inferior). Tal não se aplicará aos países SPG+ ou TMA.

A proposta cria novas oportunidades para os beneficiários do SPG negociarem uma flexibilidade adicional em matéria de regras de origem, solicitando uma acumulação alargada ou regional. No entanto, existe o risco de que os elementos de prova necessários para garantir a acumulação regional/alargada sejam difíceis de reunir.

Preocupações potenciais

A proposta do Parlamento Europeu relativa a uma salvaguarda específica para o arroz poderia limitar seriamente a capacidade dos países da zona euro de exportar arroz para a UE.

A proposta do Conselho relativa a um "mecanismo de vigilância especial reforçado" poderá proporcionar uma base jurídica significativamente menos segura para o acesso preferencial a longo prazo ao mercado da UE.

• Estabelece um limiar mais baixo para a ação da Comissão: os direitos preferenciais podem ser retirados com base na "perturbação" do mercado e não na demonstração de "importações [que] causem ou ameacem causar perturbações graves" no mercado da UE (Regulamento 978/2012, artigo 30.º).
• O regulamento suprime igualmente a obrigação de demonstrar que são as importações que "causam" a perturbação do mercado. Em vez disso, nos termos da proposta do Conselho, a Comissão tem de "tomar em consideração todos os desenvolvimentos relevantes do mercado, incluindo o impacto da totalidade das importações". Por outras palavras, não seria necessário demonstrar que as importações são a causa da perturbação.
• Os direitos aduaneiros poderiam ser reintroduzidos subitamente: a intenção do mecanismo de vigilância especial é permitir que a UE "tome medidas imediatas" [ posição de negociação do Conselho, (28b)].
• Ao contrário do que acontece com as salvaguardas gerais, não estão previstos procedimentos que permitam aos países beneficiários fornecer informações ou serem ouvidos pela Comissão.
• Na ausência de uma definição de "perturbação" ou de procedimentos estabelecidos, existem poucas bases jurídicas que permitam a um parceiro beneficiário contestar uma avaliação da Comissão segundo a qual a reintrodução de direitos aduaneiros é legítima. Esta situação difere das salvaguardas que foram contestadas com êxito no passado (por exemplo, o processo T-246/19 iniciado pelo Camboja em resposta a uma salvaguarda relativa ao arroz).

Dadas as perturbações causadas aos operadores por alterações súbitas dos direitos aduaneiros, o aumento da incerteza quanto às garantias de preferências a longo prazo pode desencorajar o investimento e a orientação para o mercado da UE.

• O aumento do número de convenções relevantes poderá deixar expostos muitos países beneficiários. Por exemplo, muitos beneficiários do SPG ainda não ratificaram a Convenção sobre a Inspeção do Trabalho n.º 81.
• Os actuais beneficiários do SPG+ terão de voltar a solicitar o acesso ao regime SPG+ e demonstrar a sua adesão às obrigações adicionais.
• O acréscimo de compromissos relativos à readmissão de nacionais pode constituir um desafio para certos beneficiários do SPG devido a capacidades administrativas fracas. Dadas as sensibilidades políticas em torno da migração e a sua inclusão atípica em acordos comerciais preferenciais, pode haver preocupações quanto ao facto de esta questão perturbar o futuro funcionamento do SPG. (O Parlamento Europeu propõe a supressão desta obrigação)

Acções recomendadas

Os países parceiros beneficiários elegíveis que pretendam obter ou manter o estatuto SPG+ devem começar a preparar o processo de ratificação e aplicação das convenções em matéria de direitos humanos/trabalho que foram acrescentadas à lista existente ao abrigo da presente proposta.

Os países parceiros beneficiários elegíveis que beneficiam atualmente de um acesso preferencial ao mercado devem avaliar as potenciais implicações para as suas estratégias comerciais a longo prazo com a UE da proposta do Conselho de dezembro de 2022 no sentido de facilitar à UE o restabelecimento de direitos aduaneiros plenos.

Os parceiros beneficiáriosdo SPG podem também ter de ratificar todas as convenções sobre direitos humanos e laborais no prazo de 5 anos (uma proposta do Parlamento ainda em discussão).

Contexto legal

O Sistema de Preferências Pautais Generalizadas (SPG) tem por objetivo ajudar os países com rendimentos mais baixos a integrarem-se na economia mundial, a reduzirem a pobreza e a apoiarem o desenvolvimento sustentável através da proteção dos direitos humanos fundamentais e do ambiente.

O atual sistema SPG tem três regimes comerciais:

• SPG normal: para os países de rendimento baixo e médio-baixo, que prevê a eliminação ou redução dos direitos de importação em cerca de dois terços das rubricas pautais da UE.
• SPG+: estabelece direitos de importação de 0% para praticamente as mesmas rubricas pautais que o SPG normal. Este acesso preferencial melhorado é concedido a países vulneráveis de rendimento baixo e médio-baixo que aplicam convenções internacionais relacionadas com os direitos humanos/direitos laborais.
• Tudo Menos Armas (TMA): regime especial para os países menos desenvolvidos - 0% de direitos de importação e zero de contingentes para todos os produtos, exceto armas e munições.

Os países beneficiários elegíveis são enumerados no quadro 1.

Recursos

Fontes

Quadros e figuras

Source: AGRINFO