Propuesta de Reglamento sobre el uso sostenible de los plaguicidas
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La Comisión Europea retirará la estrategia propuesta para el uso sostenible de plaguicidas
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el uso sostenible de los productos fitosanitarios y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/2115
Actualización
El 6 de febrero de 2024, la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, anunció que la Comisión retirará su propia propuesta de Reglamento sobre el uso sostenible de los productos fitosanitarios (plaguicidas)(Comisión Europea 2024a). Dicha propuesta establecía una ambiciosa estrategia para reducir el uso de plaguicidas mediante el establecimiento de objetivos (reducción del 50% para 2030); la mejora de la medición del uso de plaguicidas; y la armonización de las prácticas de gestión integrada de plagas (GIP). La decisión se produce en el contexto de semanas de protestas de los agricultores de la UE(Euractiv 2024). Estas protestas reflejan la preocupación por el futuro de la agricultura, incluidas las repercusiones de nuevas normativas con exigencias medioambientales más estrictas. La retirada de la propuesta se produce después de que el Parlamento Europeo la rechazara en noviembre de 2023 y de que el Consejo de la UE (los Estados miembros) no llegara a un acuerdo sobre una alternativa.
La Comisión también ha puesto en marcha un Diálogo Estratégico sobre el Futuro de la Agricultura de la UE(Comisión Europea 2024b) -una estrecha consulta a todas las partes interesadas en la cadena de suministro de alimentos- que presentará nuevas recomendaciones sobre la futura política agrícola. La Comisión podría presentar una nueva propuesta sobre el uso sostenible de los plaguicidas teniendo en cuenta los resultados de este Diálogo Estratégico.
¿qué está cambiando?
La Comisión Europea retirará su propuesta
El objetivo global de la UE es reducir la dependencia de los plaguicidas químicos. Sin embargo, a la luz de las recientes protestas de los agricultores, la Comisión reconoce que:
"Muchos [agricultores] se sienten arrinconados. Los agricultores son los primeros en sentir los efectos del cambio climático. Las sequías y las inundaciones han destruido sus cosechas y amenazado al ganado. Los agricultores sienten el impacto de la guerra rusa. La inflación, el aumento del coste de la energía y de los fertilizantes"(Comisión Europea 2024a)
En este contexto, la propuesta de la Comisión sobre el uso sostenible de los plaguicidas se convirtió en "un símbolo de polarización". Esto llevó al Parlamento Europeo a rechazar la propuesta de la Comisión en noviembre de 2024, y ha impedido que el Consejo de la UE avance en una propuesta alternativa. Por ello, la Comisión decidió retirar la propuesta.
Paralelamente, la Comisión ha puesto en marcha un Diálogo Estratégico sobre el Futuro de la Agricultura en la Unión Europea(Comisión Europea 2024b), reconociendo que "para avanzar se necesita más diálogo y un enfoque diferente". Este diálogo podría desembocar en una nueva propuesta "con un contenido mucho más maduro y con las partes interesadas reunidas"(Comisión Europea 2024a).
Es probable que la propuesta tenga un impacto mucho mayor en los agricultores de la UE que en los proveedores agroalimentarios no comunitarios. Los proveedores de fuera de la UE son los más afectados por la reducción de los límites máximos de residuos (LMR) cuando los plaguicidas dejan de estar autorizados para su uso en la UE. No es probable que la tendencia actual a reducir el número de plaguicidas autorizados se vea afectada por la retirada de esta propuesta.
Principales puntos de la propuesta original de la Comisión Europea
Fijar objetivos de reducción de plaguicidas
La Comisión propuso una reducción en toda la UE del 50% para 2030 tanto del uso como del riesgo de los plaguicidas químicos; y del uso de los plaguicidas más peligrosos (art. 5). Esos objetivos debían medirse en relación con el uso medio de plaguicidas durante 2015-2017, y se esperaba que cada Estado miembro de la UE adoptara sus propios objetivos nacionales para alcanzar esas metas. Los objetivos nacionales debían reflejar las prácticas existentes, definidas como intensidad de uso de plaguicidas (uso por hectárea). Se esperaba que los Estados miembros con un uso de alta intensidad durante 2015-2017 disminuyeran en un 65%, y aquellos con un uso de baja intensidad en un 35%. Para controlar el uso de plaguicidas peligrosos, cada sustancia debía recibir una ponderación de peligrosidad.
La propuesta establecía una serie de estrategias para apoyar la reducción de plaguicidas:
- Gestión integrada de plagas (GIP) (artículos 12-13): los usuarios profesionales de plaguicidas deberán demostrar que se han tenido en cuenta todas las demás opciones antes de recurrir al uso de plaguicidas químicos (por ejemplo, rotación de cultivos o uso de variedades resistentes).
- Prohibición de plaguicidas en zonas sensibles (art. 18), incluidos parques públicos, campos de deporte, zonas urbanas con elementos acuáticos y zonas ecológicamente sensibles.
- Nuevas normas sobre aplicación aérea (arts. 20-21), que quedaría prohibida salvo cuando las autoridades de los Estados miembros determinen que no hay alternativa viable, o cuando los impactos sobre la salud humana o el medio ambiente sean limitados.
- Formación obligatoria para el uso profesional de plaguicidas (art. 17), y requisitos para que los plaguicidas más peligrosos sólo puedan ser aplicados por usuarios profesionales. Los equipos de aplicación serían registrados por los propietarios (arts. 29-33) y revisados cada 3 años. El asesoramiento sólo podrá correr a cargo de asesores cualificados.
- Los Estados miembros tendrían que crear estructuras para facilitar la eliminación segura de los plaguicidas (art. 22).
- Los Estados miembros deberán designar una autoridad competente responsable de los programas de sensibilización y de la creación de sitios web para informar al público sobre los riesgos de los plaguicidas (art. 27). Otra autoridad competente vigilaría los incidentes de intoxicación aguda/crónica por exposición a plaguicidas (Art. 28).
Realizar mediciones precisas del uso de plaguicidas
Según la propuesta original, cada vez que un usuario profesional de plaguicidas en un Estado miembro de la UE utilizara un plaguicida, tendría que introducir un registro electrónico en un registro establecido por las autoridades del Estado miembro. Esto incluía información sobre el nivel de plaga identificado, la razón de la medida preventiva y el nombre del asesor que propuso la intervención (cualquier usuario profesional de plaguicidas tendría que consultar al menos una vez al año con un asesor independiente) (Arts 14-16).
Aplicar la gestión integrada de plagas
En la propuesta, los Estados miembros tendrían que adoptar normas específicas para cada cultivo que apliquen los principios de la gestión integrada de plagas. Estas normas identificarían los organismos nocivos más importantes desde el punto de vista económico que afectan al cultivo, y establecerían las intervenciones no químicas eficaces contra estas plagas, así como las condiciones de aplicación. También determinarían los productos fitosanitarios de bajo riesgo y las condiciones en las que pueden utilizarse los productos químicos una vez agotados todos los demás medios de control.
Solicitud del Consejo de un estudio de evaluación de impacto
Debido a acontecimientos como la guerra en Ucrania y el consiguiente aumento de los precios de la energía, los fertilizantes y los alimentos, el Consejo solicitó una evaluación de impacto adicional sobre las repercusiones de la reducción de los plaguicidas en la seguridad de los alimentos y los piensos. La Comisión elaboró un estudio adicional en julio de 2023 con el objetivo de abordar estas preocupaciones.
Cronología
El Diálogo Estratégico sobre el Futuro de la Agricultura de la UE, lanzado formalmente el 25 de enero de 2024, celebrará una serie de reuniones en los primeros 6 meses de 2024 y su objetivo es presentar recomendaciones a las instituciones de la UE para finales del verano de la UE. Esto podría dar lugar a una nueva propuesta sobre el uso sostenible de los plaguicidas, pero de momento no hay un calendario para este proceso.
¿cuáles son las principales consecuencias para los países exportadores?
Consecuencias de la retirada de la propuesta
En los últimos años se ha producido una reducción continua y significativa del número de plaguicidas aprobados para su uso en la UE, debido a los estrictos criterios de seguridad y medioambientales establecidos por la UE. Esto incluye la eliminación progresiva y el establecimiento de LMR bajos para muchos plaguicidas más antiguos que a menudo sólo se utilizan en países de renta baja y media. Los cambios propuestos habrían reforzado este proceso fijando objetivos estrictos y mejorando el seguimiento del uso de plaguicidas.
Sin embargo, es poco probable que cambie la tendencia general de reducción de los plaguicidas aprobados en la UE, y los países exportadores seguirán teniendo que adaptarse a los continuos cambios de los LMR.
Consecuencias de la propuesta original de la Comisión
Oportunidades
Diversos estudios han tratado de cuantificar las posibles repercusiones de los objetivos originales, teniendo en cuenta, por ejemplo, la reducción del uso de plaguicidas y fertilizantes y el aumento de la superficie dedicada a la agricultura ecológica:
- disminuciones en la producción: cereales (-15%), hortalizas (-12%)(Barreiro-Hurle et al. 2021)
- disminuciones de la producción: leche (-6,3%), carne de vacuno (-20%), cereales (-21,4%), semillas oleaginosas (-20%)(Henning et al. 2021)
- disminución de la oferta: carne (-14%), leche (-10%) (Barreiro-Hurle et al. 2021)
- reducción del 12% de la producción agrícola (Beckman et al. 2020)
- descensos de la producción del 10-20% (sin tener en cuenta los objetivos ecológicos) (Bremmer et al. 2021).
Estos análisis sugieren la posibilidad de un aumento significativo de las importaciones en la UE procedentes de países no comunitarios, independientemente de cualquier cambio en el consumo (como el aumento del consumo de frutas y hortalizas promovido por la estrategia "de la granja a la mesa"). Pero la validez de estas proyecciones ha sido cuestionada(Comisión Europea 2021, 2023; Centro Común de Investigación 2023). Algunas partes interesadas sostienen que una reducción del 50% en el uso de plaguicidas no exigiría un cambio suficiente de las prácticas, ni causaría reducciones significativas del rendimiento(PAN Europe 2022).
Retos
La propuesta se centra en la reducción del uso de plaguicidas, más que en la aprobación de plaguicidas específicos. Sin embargo, es probable que la actual estrategia de la UE en materia de plaguicidas reduzca el número de sustancias autorizadas a disposición de los agricultores(CropLife Europe 2022). Cuando esto ocurra, en muchos casos los LMR podrían reducirse a un nivel por defecto de 0,01 mg/kg, lo que afectaría al uso de estas sustancias en cultivos destinados a la exportación.
Esto podría suponer un reto para los productores de fuera de la UE, que se enfrentan a condiciones climáticas diferentes y tienen distintas necesidades de plaguicidas. La propuesta reconoce en cierta medida este problema. Los Estados miembros con "regiones ultraperiféricas" (como Francia, con la Guayana Francesa, Guadalupe y la Reunión) podrían "adoptar medidas adaptadas a estas regiones en los planes de acción nacionales, teniendo en cuenta las necesidades particulares relacionadas con las condiciones y los cultivos específicos de estas regiones" (art. 8.5). Pero no está claro cómo se tendrían en cuenta esas necesidades en la práctica, incluso en países no pertenecientes a la UE.
En algunos países, las soluciones alternativas pueden no estar disponibles en la misma medida que en la UE. Los plaguicidas alternativos de menor riesgo suelen ser más caros y menos eficaces, y con frecuencia no están disponibles (no están registrados en países no pertenecientes a la UE).
Estos problemas son especialmente difíciles en el caso de los cultivos especializados (menores), como la mayoría de las frutas y hortalizas. La gama de herramientas disponibles para los productores de estos cultivos ya es muy limitada, y nuevas reducciones en la disponibilidad de sustancias activas podrían hacer inviable la producción en algunos casos.
La propuesta rechazada hacía hincapié en la GIP como solución a la pérdida de sustancias activas de los plaguicidas. Sin embargo, la adopción actual de la GIP varía considerablemente de un país a otro. Aunque el concepto es ampliamente comprendido, la disponibilidad de estrategias prácticas y eficaces adaptadas a cultivos específicos y a las circunstancias agroecológicas locales puede ser, en realidad, muy limitada. La financiación insuficiente de los programas nacionales de investigación y extensión puede limitar el desarrollo y la adopción de estrategias de GIP.
Cualquier aumento de la demanda que pueda resultar de la reducción de la producción de la UE conlleva costes para los países en desarrollo. Una menor producción implica precios más altos en el mercado mundial, un problema particular para los países en desarrollo que dependen de las importaciones de alimentos(Matthews 2022).
Algunos agricultores europeos criticaron la propuesta por no establecer alternativas a los plaguicidas químicos y por la carga burocrática adicional que supone el mantenimiento obligatorio de registros sobre prácticas de GIP y estrategias fitosanitarias(CEJA 2022). La GIP ya se aplica ampliamente, por lo que no se considera una solución(COPA-COGECA 2022).
Fondo
La UE ya cuenta con una estrategia establecida en la Directiva 2009/128/CE sobre el uso sostenible de los plaguicidas. Pero los Estados miembros la han aplicado de forma deficiente(Ramboll & Arcadia International 2021), y sus objetivos no reflejan las ambiciones de transformación de la agricultura establecidas en la estrategia de la Comisión " De la granja a la mesa". Uno de los principales defectos de la Directiva es la falta de datos de seguimiento con los que evaluar los avances en la reducción del uso de plaguicidas. La propuesta de la Comisión proponía requisitos más explícitos para los Estados miembros en relación con muchas cuestiones que ya están incluidas en la Directiva de 2009, como los límites de aplicación aérea, las normas de manipulación y los límites de uso en zonas específicas.
Recursos
Barreiro-Hurle, J. et al. (2021) Modelización de la ambición medioambiental y climática en el sector agrícola con el modelo CAPRI.
Beckman, J. et al. (2020) Economic and food security impacts of agricultural input reduction under the European Union Green Deal's Farm to Fork and Biodiversity Strategies.
Bremmer, J. et al. (2021) Impact assessment of EC 2030 Green Deal targets for sustainable crop production.
CEJA (2022) Uso sostenible de plaguicidas: La viabilidad sobre el terreno sigue siendo un reto.
COPA-COGECA (2022) SUR: Objetivos de reducción obligatorios pero con respuestas limitadas sobre las formas de alcanzarlos en el campo.
CropLife Europe (2022) El Reglamento de Uso Sostenible debe adoptar la innovación como factor clave.
Comisión Europea (2021) Objetivos de Green Deal para 2030 y estudios de producción agrícola.
Comisión Europea (2024a) Discurso de la Presidenta von der Leyen en el Pleno del Parlamento Europeo sobre las conclusiones de las reuniones del Consejo Europeo, 6 de febrero.
Comisión Europea (2024b) Diálogo estratégico sobre el futuro de la agricultura de la UE.
Euractiv (2024) Los tractores inundan Bruselas pidiendo cambiar la política de la UE. Euractiv, 1 de febrero.
Henning, C. et al. (2021) Ökonomische und Ökologische Auswirkungen des Green Deals in der Agrarwirtschaft.
Centro Común de Investigación (2023) Pesticide reduction amidst food and feed security concerns in Europe.
Matthews, A. (2022) Implications of the European Green Deal for agri-food trade with developing countries. Organización Europea de Propietarios de Tierras.
PAN Europa (2022) Reglamento sobre plaguicidas: La Comisión Europea avanza hacia un 50% menos de pesticidas.
Ramboll & Arcadia International (2021) Study Supporting the Evaluation of Directive 2009/128/EC on the Sustainable Use of Pesticides and Impact Assessment of its Possible Revision.
Fuentes
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el uso sostenible de los productos fitosanitarios y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/2115
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