Proposition de règlement sur l'utilisation durable des pesticides

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'utilisation durable des produits phytopharmaceutiques et modifiant le règlement (UE) 2021/2115

Mise à jour

Le 6 février 2024, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a annoncé que la Commission retirerait sa propre proposition de règlement sur l'utilisation durable des produits phytopharmaceutiques (pesticides)(Commission européenne 2024a). Cette proposition définissait une stratégie ambitieuse de réduction de l'utilisation des pesticides en fixant des objectifs (réduction de 50 % d'ici à 2030), en améliorant la mesure de l'utilisation des pesticides et en harmonisant les pratiques de lutte intégrée contre les ravageurs (IPM). Cette décision intervient alors que les agriculteurs de l'UE manifestent depuis plusieurs semaines(Euractiv 2024). Ces protestations reflètent les inquiétudes concernant l'avenir de l'agriculture, notamment l'impact de nouvelles réglementations plus strictes en matière d'environnement. Le retrait de la proposition fait suite à son rejet par le Parlement européen en novembre 2023 et à l'incapacité du Conseil de l'UE (les États membres) à parvenir à un accord sur une alternative.

La Commission a également lancé un dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture de l'UE(Commission européenne 2024b) - une consultation étroite de toutes les parties prenantes de la chaîne d'approvisionnement alimentaire - qui aboutira à de nouvelles recommandations sur la future politique agricole. La Commission pourrait présenter une nouvelle proposition sur l'utilisation durable des pesticides en tenant compte des résultats de ce dialogue stratégique.

qu'est-ce qui change ?

La Commission européenne retire sa proposition

L'objectif global de l'UE est de réduire la dépendance à l'égard des pesticides chimiques. Cependant, à la lumière des récentes protestations des agriculteurs, la Commission reconnaît que :

"Beaucoup [d'agriculteurs] se sentent acculés. Les agriculteurs sont les premiers à ressentir les effets du changement climatique. Les sécheresses et les inondations ont détruit leurs récoltes et menacé leur bétail. Les agriculteurs ressentent l'impact de la guerre en Russie. L'inflation, l'augmentation du coût de l'énergie et des engrais"(Commission européenne 2024a)

Dans ce contexte, la proposition de la Commission sur l'utilisation durable des pesticides est devenue "un symbole de polarisation". Cela a conduit le Parlement européen à rejeter la proposition de la Commission en novembre 2024, et a empêché le Conseil de l'UE de progresser sur une proposition alternative. La Commission a donc décidé de retirer sa proposition.

Parallèlement, la Commission a lancé un dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture dans l'Union européenne(Commission européenne 2024b), reconnaissant que "pour aller de l'avant, il faut davantage de dialogue et une approche différente". Ce dialogue pourrait déboucher sur une nouvelle proposition "avec un contenu beaucoup plus mûr et avec les parties prenantes réunies"(Commission européenne 2024a).

La proposition était susceptible d'avoir un impact beaucoup plus important sur les agriculteurs de l'UE que sur les fournisseurs agroalimentaires non européens. Ces derniers sont les plus touchés par la réduction des limites maximales de résidus (LMR) lorsque l'utilisation des pesticides n'est plus autorisée dans l'UE. La tendance actuelle à la réduction du nombre de pesticides autorisés ne devrait pas être affectée par le retrait de cette proposition.

Principaux points de la proposition initiale de la Commission européenne

Fixer des objectifs de réduction des pesticides

La Commission a proposé de réduire de 50 %, d'ici à 2030, l'utilisation des pesticides chimiques et les risques qu'ils présentent, ainsi que l'utilisation des pesticides les plus dangereux (article 5). Ces objectifs devaient être mesurés par rapport à l'utilisation moyenne de pesticides au cours de la période 2015-2017, et chaque État membre de l'UE devait adopter ses propres objectifs nationaux pour atteindre ces buts. Les objectifs nationaux devaient refléter les pratiques existantes, définies comme l'intensité des pesticides (utilisation par hectare). Les États membres ayant une forte intensité d'utilisation au cours de la période 2015-2017 devaient diminuer de 65 % et ceux ayant une faible intensité d'utilisation de 35 %. Pour contrôler l'utilisation des pesticides dangereux, chaque substance devait être affectée d'un coefficient de dangerosité.

La proposition définit un certain nombre de stratégies pour soutenir la réduction des pesticides :

• Lutte intégrée contre les ravageurs (art. 12-13) : les utilisateurs professionnels de pesticides devront démontrer que toutes les autres options ont été envisagées avant de recourir aux pesticides chimiques (par exemple, rotation des cultures, utilisation de cultivars résistants).
• Interdiction des pesticides dans les zones sensibles (article 18), notamment les parcs publics, les terrains de sport, les zones urbaines comportant des plans d'eau et les zones écologiquement sensibles.
• Nouvelles règles concernant l'épandage aérien (articles 20 et 21), qui serait interdit sauf si les autorités de l'État membre estiment qu'aucune autre solution n'est possible ou que les incidences sur la santé humaine ou l'environnement sont limitées.
• Une formation obligatoire pour l'utilisation professionnelle des pesticides (article 17) et l'exigence que les pesticides les plus dangereux ne puissent être appliqués que par des utilisateurs professionnels. Le matériel d'application doit être enregistré par les propriétaires (articles 29 à 33) et contrôlé tous les trois ans. Les conseils ne peuvent être donnés que par des conseillers qualifiés.
• Les États membres doivent mettre en place des structures pour faciliter l'élimination des pesticides en toute sécurité (article 22).
• Les États membres doivent désigner une autorité compétente chargée des programmes de sensibilisation et de la création de sites web destinés à informer le public sur les risques liés aux pesticides (article 27). Une autre autorité compétente serait chargée de surveiller les cas d'empoisonnement aigu ou chronique dus à l'exposition aux pesticides (article 28).

Mesurer avec précision l'utilisation des pesticides

Selon la proposition initiale, chaque fois qu'un utilisateur professionnel de pesticides au sein d'un État membre de l'UE utilise un pesticide, il doit saisir un enregistrement électronique dans un registre établi par les autorités de l'État membre. Cet enregistrement comprendrait des informations sur le niveau de nuisibilité identifié, la raison de la mesure préventive et le nom du conseiller qui a proposé l'intervention (tout utilisateur professionnel de pesticides devrait consulter au moins une fois par an un conseiller indépendant) (articles 14 à 16).

Appliquer la lutte intégrée contre les ravageurs

Dans la proposition, les États membres devraient adopter des règles spécifiques à chaque culture mettant en œuvre les principes de la lutte intégrée contre les ravageurs. Ces règles identifieraient les organismes nuisibles les plus importants d'un point de vue économique qui affectent la culture, et définiraient les interventions non chimiques efficaces contre ces organismes nuisibles, ainsi que les conditions d'application. Elles identifieraient également les produits phytopharmaceutiques à faible risque et les conditions dans lesquelles les produits chimiques peuvent être utilisés lorsque tous les autres moyens de lutte ont été épuisés.

Demande d'étude d'impact par le Conseil

En raison d'événements tels que la guerre en Ukraine et l'augmentation des prix de l'énergie, des engrais et des denrées alimentaires qui en résulte, le Conseil a demandé une analyse d'impact supplémentaire concernant les conséquences de la réduction des pesticides sur la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux. La Commission a produit une étude supplémentaire en juillet 2023 qui visait à répondre à ces préoccupations.

Calendrier

Le dialogue stratégique sur l'avenir de l'agriculture de l'UE, officiellement lancé le 25 janvier 2024, organisera une série de réunions au cours des six premiers mois de 2024 et visera à présenter des recommandations aux institutions de l'UE d'ici la fin de l'été européen. Cela pourrait conduire à une nouvelle proposition sur l'utilisation durable des pesticides, mais il n'y a actuellement aucun calendrier pour ce processus.

quelles sont les principales implications pour les pays exportateurs ?

Conséquences du retrait de la proposition

Ces dernières années, le nombre de pesticides dont l'utilisation a été approuvée dans l'UE a diminué de manière continue et significative, en raison des critères stricts de sécurité et de protection de l'environnement fixés par l'UE. Cela inclut l'élimination progressive et la fixation de LMR basses pour de nombreux pesticides plus anciens qui ne sont souvent utilisés que dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. Les modifications proposées auraient renforcé ce processus en fixant des objectifs stricts et en améliorant le suivi de l'utilisation des pesticides.

Toutefois, il est peu probable que la tendance générale à la réduction des pesticides approuvés dans l'UE change, et les pays exportateurs devront toujours s'adapter à des LMR en constante évolution.

Implications de la proposition initiale de la Commission

Possibilités

Diverses études ont cherché à quantifier les impacts possibles des objectifs initiaux, en tenant compte de la réduction de l'utilisation des pesticides et des engrais, et de l'augmentation des surfaces cultivées en agriculture biologique, par exemple :

• diminution de la production : céréales (-15%), légumes (-12%)(Barreiro-Hurle et al. 2021)
• baisse de la production : lait (-6,3 %), viande bovine (-20 %), céréales (-21,4 %), oléagineux (-20 %)(Henning et al. 2021)
• baisse de l'offre : viande (-14%), lait (-10%)(Barreiro-Hurle et al. 2021)
• réduction de 12 % de la production agricole(Beckman et al. 2020)
• baisse de la production de 10 à 20 % (sans tenir compte des objectifs biologiques)(Bremmer et al. 2021).

Ces analyses laissent entrevoir la possibilité d'une augmentation significative des importations dans l'UE en provenance de pays tiers, indépendamment de toute modification de la consommation (telle que l'augmentation de la consommation de fruits et légumes encouragée par la stratégie "de la ferme à la table"). La validité de ces projections a toutefois été contestée(Commission européenne 2021, 2023; Centre commun de recherche 2023). Certaines parties prenantes affirment qu'une réduction de 50 % de l'utilisation des pesticides ne nécessiterait pas un changement suffisant des pratiques et n'entraînerait pas de réductions significatives des rendements(PAN Europe 2022).

Enjeux

La proposition se concentre sur la réduction de l'utilisation des pesticides, plutôt que sur l'approbation de pesticides spécifiques. Cependant, la stratégie actuelle de l'UE en matière de pesticides est susceptible de réduire le nombre de substances autorisées disponibles pour les agriculteurs(CropLife Europe 2022). Dans de nombreux cas, les LMR pourraient être ramenées à un niveau par défaut de 0,01 mg/kg, ce qui affecterait l'utilisation de ces substances sur les cultures destinées à l'exportation.

Cela pourrait poser des problèmes aux producteurs des pays tiers, qui sont confrontés à des conditions climatiques différentes et ont des besoins différents en matière de pesticides. La proposition reconnaît dans une certaine mesure ce problème. Les États membres comprenant des "régions ultrapériphériques" (comme la France, avec la Guyane française, la Guadeloupe et la Réunion) seraient autorisés à "prendre des mesures adaptées à ces régions dans les plans d'action nationaux, en tenant compte des besoins particuliers liés aux conditions et aux cultures spécifiques de ces régions" (article 8, paragraphe 5). Toutefois, la manière dont ces besoins seraient pris en compte dans la pratique, y compris dans les pays non membres de l'UE, n'est pas claire.

Dans certains pays, les solutions alternatives peuvent ne pas être disponibles dans la même mesure que dans l'UE. Les pesticides alternatifs à moindre risque sont souvent plus chers et moins efficaces, et sont souvent indisponibles (non homologués dans les pays tiers).

Ces problèmes sont particulièrement difficiles à résoudre pour les cultures spécialisées (mineures), y compris la plupart des fruits et légumes. La gamme d'outils disponibles pour les producteurs de ces cultures est déjà très limitée, et de nouvelles réductions de la disponibilité des substances actives pourraient rendre la production non viable dans certains cas.

La proposition rejetée mettait l'accent sur la lutte intégrée contre les parasites comme solution à la perte de substances actives des pesticides. Cependant, l'adoption actuelle de la lutte intégrée varie considérablement d'un pays à l'autre. Si le concept est largement compris, la disponibilité de stratégies pratiques et efficaces adaptées à des cultures spécifiques et aux conditions agroécologiques locales peut, en réalité, être très limitée. Le sous-financement des programmes nationaux de recherche et de vulgarisation peut limiter le développement et l'adoption de stratégies de lutte intégrée.

Toute augmentation de la demande pouvant résulter d'une réduction de la production de l'UE a un coût pour les pays en développement. La baisse de la production entraîne une hausse des prix sur le marché mondial, ce qui constitue un problème particulier pour les pays en développement qui dépendent des importations de denrées alimentaires(Matthews 2022).

Certains agriculteurs européens ont critiqué la proposition parce qu'elle ne propose pas d'alternatives aux pesticides chimiques et parce qu'elle impose une charge bureaucratique supplémentaire en raison de l'obligation de tenir des registres sur les pratiques de lutte intégrée contre les parasites et les stratégies de protection des plantes(CEJA 2022). La lutte intégrée est déjà largement appliquée et n'est donc pas considérée comme une solution(COPA-COGECA 2022).

Contexte

L'UE dispose déjà d'une stratégie définie dans la directive 2009/128/CE relative à l'utilisation durable des pesticides. Mais cette stratégie a été faiblement mise en œuvre par les États membres(Ramboll & Arcadia International 2021), et ses objectifs ne reflètent pas les ambitions de transformation de l'agriculture énoncées dans la stratégie "de la ferme à la table" de la Commission. L'une des principales lacunes de la directive est le manque de données de suivi permettant d'évaluer les progrès réalisés en matière de réduction de l'utilisation des pesticides. La proposition de la Commission propose des exigences plus explicites pour les États membres concernant de nombreuses questions déjà incluses dans la directive de 2009, telles que les limites d'épandage aérien, les règles de manipulation et les limites d'utilisation dans des zones spécifiques.

Ressources

Sources